Водночас, надаючи будь-якому суспільному процесу певні цілі, організовуючи в ньому взаємодію людей, управління покликане, в рамках цих цілей і організації, конкретно регулювати поведінку й діяльність кожного з учасників певного керованого процесу. Тому можна стверджувати, що специфіка управлінського впливу полягає в його цілеспрямовуючих, організуючих і регулюючих властивостях, які свідчать про його дієвість.
Відповідно, управління є цілеспрямовуючим, організуючим і регулюючим впливом людей на власну суспільну, колективну і групову життєдіяльність, який здійснюється як безпосередньо (у формах самоуправління), так і за допомогою спеціально створених структур (держави, громадських об'єднань, партій, спілок, асоціацій, фірм тощо).
Управління як суспільне явище, що відпрацьоване і пристосоване людьми для вирішення життєвих проблем, має багатогранний характер, складається з різноманітних елементів і взаємозв'язків. Це зумовлено тим, що в управлінні як суб'єктом, так і об'єктом управлінського впливу виступає людина. Визначальним є і те, що управління органічно включене в механізми взаємодії природи, людини, суспільства.
1.2 Основні підходи до визначення поняття «державне управління»
Для забезпечення благополуччя суспільства загалом та кожного громадянина зокрема, ефективного функціонування економіки і демократичної діяльності держави дуже важлива злагоджена робота системи державного управління.
У вітчизняній та зарубіжній літературі ще не склалося сталого й загальновизнаного поняття державного управління. Одні його трактують з точки зору суті, реального змісту, інші – форм, яких воно набирає і в яких функціонує. Найчастіше воно визначається шляхом відмежування одних від інших видів державної діяльності – вся позазаконодавча та позасудова діяльність держави і становить зміст державного управління. Таке формальне визначення не розкриває справжньої суті державного управління, його призначення.
З позицій юридичної науки, державне управління визначається як виконавча й розпорядча діяльність держави. І це визначення в достатній мірі не розкриває матеріальної суті управлінської діяльності, не вичерпує її змісту, та й саме поняття виконавчої й розпорядчої діяльності потребує уточнення [4, c. 56].
Очевидно, більш продуктивним буде підхід з точки зору реального змісту управління як специфічного виду суспільної діяльності, визначення його характерних рис й ознак, не обмежуючись юридичною формальною оцінкою. Подібний підхід характерний для представників загальносоціологічних наукових напрямів, що досліджують проблеми управління. Вони переважно визначають управління як систематично здійснюваний цілеспрямований вплив людей на суспільну систему в цілому чи на її окремі ланки на підставі пізнання й використання властивих системі об'єктивних закономірностей і тенденцій в інтересах забезпечення її оптимального функціонування та розвитку, досягнення поставленої мети. Цим визначенням підкреслюється найголовніше призначення управління – забезпечення функціонування та розвитку суспільства як єдиного цілого, його організуючий характер. Отже, державне управління – це і є організуюча діяльність держави, що спрямована на виконання її завдань та функцій.
Термін «державне управління» уперше використав В. Вільсон у 1887 р. для позначення сфери практичної діяльності. На сьогодні те, що тоді розумілося під державним управлінням, при найзагальнішому підході зводиться до семи позицій.
По-перше, під державним управлінням розуміється сукупність наділених певною компетенцією і певним чином структурованих та супідрядних суб'єктів держави, діяльність яких спрямована на певні об`єкти суспільства.
По-друге, управління – це розвинута система управлінських зв'язків, відносин і організації як суб'єктів, так і об'єктів. Вони мають вигляд каналів, по яких здійснюється комунікація, реалізується влада.
По-третє, державне управління являє собою діяльність з її сукупними механізмами забезпечення активності суб'єктів управління, що включає системy політичних, правових, моральних норм, стратегій, процедур. Діяльність виступає одночасно основою технологізації управління і його креативності.
По-четверте, державне управління виступає як сукупність управлінських функцій, пов'язаних з підтримкою рівноваги і розвитку суспільної системи, дотриманням режиму законності, прав і свобод людей, наданням суспільству різних послуг.
По-п'яте, державне управління немислиме без відповідних об`єктів. Ними виступають ті чи інші об'єкти держави або суспільства, на які спрямовується компетенція суб'єктів державного управління і якими реалізується їх діяльність.
По-шосте, державне управління важко уявити без складної і суперечливої сукупності ідей, теорій, поглядів, що використовують суб'єкти управління для обгрунтування, побудови й реалізації управління. Вони становлять духовну оболонку управління, що пов'язує його з наукою, освітою і культурою.
І, нарешті, по-сьоме, державне управління являє собою систему, що саморозвивається, найважливішою складовою якої є система її відтворення. У цій системі особливо важливу роль відіграє підсистема професійного навчання, перепідготовки і підвищення кваліфікації управлінських кадрів, що сформувалася в суспільстві.
Здійснюваний легітимними засобами скеровуючий вплив державного управління спрямований на досягнення політично задекларованих цілей. Останні перебувають у площині вдосконалення (зміна, трансформування) соціальних процесів, що традиційно поділяються на сфери – економічну, соціально-політичну, культурну, духовну тощо. Суб’єктом такого вдосконалення є не лише держава з її інститутами та окремими установами, а й усі свідомі представники суспільства. Однак державна влада зосереджує в собі функції головного суб’єкта управління суспільством, що визначає стратегію його розвитку. Тому державне управління відрізняється від всіх інших видів управління такими важливими рисами, як:
верховенство волі соціального загалу, що набула політичних форм права;
орієнтація на вирішення соціально-практичних завдань, планування й здійснення змін;
системність, поєднання всіх або більшості соціальних сфер у єдиному проекті змін і, відповідно, цілісність наслідків, на яку впливають окремі управлінські дії;
інституційна заданість функцій і повноважень суб’єктів управління, єдність їх структурних і функціональних характеристик;
виконання широкого спектру функцій – інформаційно-аналітичної, прогностичної, стратегічної, прийняття рішень, мобілізаційної, організаційної, стимулюючої, контрольної та представницької;
необхідність продуктивного використання всіх наявних у суспільстві ресурсів – інформаційного, матеріального, фінансового, адміністративного, людського;
впливовість людського чинника у різних його проявах: фізичних, організаційних, інтелектуальних, духовних.
Держава як суб’єкт управління визначається у своїх цілях не так власним бажанням перспектив розвитку, як волею загалу, громадськості, що акумулює бачення та воління й висловлюється у підтримці курсів певних політичних сил. У цьому контексті державне управління необхідно розглядати принаймні у двох площинах – як сферу людської діяльності із властивими їй характеристиками та як соціальний інститут. Останній об’єктивно структурується (інституалізується) і володіє спільними для всіх соціальних утворень властивостями, зокрема:
– поєднання глибинної суті й відносної (часто позірної) видимості або формальної структурованості – формальних і неформальних стосунків у всіх гілках та всіх рівнях державного управління;
– внутрішня неоднорідність аж до суперечностей і конфліктності, що, за умови єдиної інтегруючої політичної волі, може стати засобом розвитку;
– можливість багатовекторності розвитку, відсутність єдиних і однозначно визначених критеріїв позитивних змін;
– невід’ємність людського чинника і, відповідно, людського (гуманітарного) виміру інноваційних змін.
Державне управління як суспільне явище, його форми, методи, принципи, характер обумовлюються завжди і скрізь проблемами суспільного розвитку, що здійснюються в інтересах певних соціальних верств і груп. Дане явище пов'язане з системою суспільних відносин не тільки безпосередньо через реальні управлінські процеси, що відбуваються з приводу суспільного виробництва, але й опосередковано через свідомість, певні форми знань, різні управлінські доктрини, теорії й концепції. Отже, на формування управлінських відносин активно впливають не тільки матеріальні чинники, але й суспільна свідомість, передусім політико-правова та організаційно-управлінська. Причому характер, спрямованість і ступінь впливу на суспільні відносини з боку тих чи інших управлінських поглядів у кінцевому підсумку обумовлені суспільно-політичною природою самих соціальних сил. Саме вони й визначають межі поступовості існуючої в тому чи іншому суспільстві системи знань, серед них і управлінських.
Практикою доведено, що ефективно управляти – означає передбачувати, прогнозувати завтрашній день, оцінювати доцільність прийнятих рішень та їх результат. При цьому мета державно-управлінських рішень – досягнення та реалізація державних цілей і основних функцій державної політики [4, c. 57].
Зрозуміло, управлінський вплив спрямований насамперед на поведінку людей. Однак держава управляє не тільки людьми, а й речовими елементами виробничого та духовного життя людини – природними, матеріальними і фінансовими ресурсами, територіями, матеріальними об'єктами культури, тобто усіма тими «речами», що знаходяться у її розпорядженні. Навіть за умов значного скорочення кількості об'єктів державної власності в процесі приватизації у безпосередньому володінні держави залишаються найбільші підприємства базових галузей економіки та військово-промислового комплексу.