14.2 Процеси децентралізації та розподіл повноважень між органами місцевої та центральної влади в європейських країнах
Орієнтація нашої держави на країни Європейського Союзу та пошук найбільш оптимальної моделі управління державою є основним чинником розвитку державотворення, утвердження автономності інституту місцевого самоврядування.
Вітчизняні науковці вважають, що наша країна є однією з найбільш централізованих держав Європи, а місцеве самоврядування перебуває тільки на шляху реального становлення, тому демократизація всіх сфер суспільного життя та побудова громадянського суспільства неможливі без проведення децентралізації та деконцентрації державних функцій і повноважень[1-9].
Тому потрібно використовувати досвід європейських країн для утвердження місцевого самоврядування в Україні, аналізувати тенденції наділення місцевих територіальних громад широкими повноваженнями під власну відповідальність, яка повинна бути законодавчо закріплена.
Одним з прикладів може бути сусідня країна Польща, де реформування системи місцевого самоврядування розпочалося з прийняття у березні 1990 року закону «Про місцеве самоврядування» і означало перший крок реформи місцевих органів влади в Польщі, а Конституція 1997 року визначила, що Польща є унітарною державою, в якій місцеві органи влади забезпечують децентралізацію державної влади.
Відповідно до діючого польського законодавства стосовно місцевого самоврядування, первинною одиницею місцевих органів влади є муніципалітет (комуна), юрисдикція якого охоплює всі питання, які відносяться до компетенції муніципалітету. Розрізняють два основних види обов’язків: обов’язкові функції і повноваження, делеговані державними адміністраціями.
Обов’язкові функції можуть регулюватися тільки парламентськими актами. У даний час до юрисдикції польських муніципалітетів відносяться такі питання:
– використання землі, питання місцевого розвитку і захисту довкілля;
– утримання місцевих доріг, мостів і організація вуличного руху;
– водопостачання, каналізація, вивіз сміття, електро- та газопостачання;
– місцевий громадський транспорт;
– охорона здоров’я та соціальні послуги житловий фонд;
– дошкільні та шкільні заклади освіти;
– культура, фізична культура та спорт;
– утримання місцевих ринків, парків та кладовищ;
– громадська безпека та пожежна охорона;
– утримання громадських будинків, які знаходяться в комунальній власності.
Механізм здійснення передачі частини своїх повноважень і обов’язків передбачає такі форми:
– за законом;
– за договором, тобто на підставі домовленості.
Стаття 8 Закону «Про місцеве самоуправління» визначає, що делеговані завдання ґміни можуть включати діяльність, пов’язану з реєстрацією актів громадського стану, видачею паспортів, ідентифікаційних документів і водійських прав, обліком населення, пропискою громадян, організацією цивільної оборони та санітарного захисту, а також завданнями із сфери соціальної допомоги [3, с. 258].
На виконання делегованих завдань ґміна отримує фінансові ресурси у розмірі, необхідному для виконання даних завдань. Конкретні правила та терміни переказу ресурсів для ґміни встановлюються конкретним законом, який покладає на ґміну обов’язок виконання делегованих завдань, або визначаються на основі домовленості. У випадку недотримання строків платежів на користь ґміни стягується пеня у розмірі, який встановлений для недоїмки по податках.
Слід зауважити, що проблема затримок у виплаті вищезгаданих ресурсів державою є однією з основних фінансових проблем польських ґмін. Хронічний ріст дефіциту державного бюджету має наслідком спроби перенесення цього тягаря на плечі органів місцевого самоврядування. Для підтвердження фінансової стабільності ґміна має право призначати до 1% власного бюджету в резервний фонд [4, с. 29].
Вивчаючи досвід реформування системи місцевого самоврядування Італії, дослідники О. Лазор та І. Шелепницька зазначають, що у законодавстві країни розрізняють два основних види децентралізації:
– політична чи конституційна – передача публічних функцій органам місцевого самоврядування нижчого рівня;
– адміністративна – відокремлення від центральних органів функцій або владних апаратів.
У свою чергу, адміністративна децентралізація проявляється у трьох видах:
– ієрархічна – зміщення компетенції на користь територіальних підрозділів державного апарату (на зразок децентралізації);
– інституційна – передача адміністративних функцій місцевому самоврядуванню;
– функціональна децентралізація – перенесення адміністративно-державних функцій щодо надання соціальних послуг на органи та структури приватного чи громадського сектора [5, с. 74].
Прийнятий 15 березня 1997 року закон визначив передачу функцій і завдань держави областям та міським одиницям згідно з проголошеним принципом субсидіарності, диференціації та адекватності. Цей закон отримав назву «Закон Бассаніні» і мав на меті проведення широкої загальної децентралізації стосовно функцій областей та місцевих органів влади без проведення конституційних змін щодо федералізації. Закон Бассаніні визначав наступні найголовніші принципи децентралізації:
Принцип субсидіарності. Відповідно до нього сукупність завдань і функцій держави передається органам, ближчим до громадян, а саме комунам, водночас місцеві органи передають функції, що є «надкомунальними» за змістом у випадках, коли надані компетенції неадекватні і не можуть бути застосовані та здійснені у повному обсязі.
Принцип доповнення. Згідно з цим принципом областям передаються додаткові компетенції, які не можуть бути передані міському врядуванню.
Принцип ефективності та економності. Передача певних функцій повинна бути ефективною та економною у виконанні їх областями, провінціями та комунами. За умови виявлення наслідків неефективності та неекономності через реалізацію наданих повноважень, відповідно до закону, законодавець на мотивований запит області, провінції чи комуни може зробити відповідний висновок щодо таких повноважень, функцій, передача яких виявилася недоцільною.
Принцип співпраці між державою, областями та місцевими органами. Цей принцип є конституційно закріпленим та гарантованим законодавством держави. Стосується він всебічної підтримки на державному рівні процесів співпраці, його метою є сприяння виявленню ініціатив областей, провінцій та комун Італії в межах Європейського Союзу.
Принцип відповідальності та єдності адміністрування. Сутність цього принципу полягає в чіткому визначенні відповідальності (політичної, адміністративної, цивільної, кримінальної). Відповідальність за виконання кожної послуги в межах адміністративної діяльності покладається на єдиний відповідальний орган – єдиноначальний чи колегіальний.
Принцип адекватності тісно пов'язаний з принципом субсидіарності (мається на увазі адекватність та співмірність повноважень, що делегуються, до можливостей відповідних інституцій).
Принцип диференціації. При делегуванні повноважень законодавець має враховувати різноманітність характеристик органів, яким передаються функції (структурні, організаційні, територіальні, демографічні та інші особливості).
Принцип фінансового покриття вказує на те, що фінансове забезпечення виконання делегованих повноважень здійснюється органом, який їх делегує.
Прийняття «Закону Бассаніні», мало надзвичайно важливе значення для розширення повноважень місцевого самоврядування та утвердження його як самостійного інституту в здійсненні публічної влади.
Швеція є європейською країною, в якій сучасна система територіальної організації влади обумовлена формою її державного устрою як унітарної відносно децентралізованої держави і включає три рівні управління: загальнонаціональний, регіональний та місцевий. Відносно децентралізований характер Шведської держави обумовлений тим, що на субнаціональних територіальних рівнях (лен, комуна) застосовується змішана модель управління – поєднання прямого державного управління на місцях із широким місцевим самоврядуванням [5, с. 32].
На загальнонаціональному рівні функціонують вищі та центральні органи влади (глава держави – король Швеції, парламент – Риксдаг, уряд, міністерства та інші центральні відомства). На регіональному рівні державне управління здійснюють управління ленів та державні органи, а на місцевому рівні – місцеві державні установи [5, с. 33].
У Швеції існують чотири типи органів місцевого самоврядування:
1) світські «первинні муніципалітети», які у побуті називаються просто муніципалітетами;
2) світські «вторинні муніципалітети», які, як правило, називаються окружними радами;
3) територіальні одиниці Церкви, відомі як парафії;
4) регіональні одиниці Церкви , відомі як єпархіальні об’єднання.
І світська, і церковна влада можуть співпрацювати через спеціалізовані організації, відомі відповідно як федерації органів місцевого самоврядування та міжпарафіяльні федерації [6, с. 85]. Муніципалітети є незалежними юридичними особами, чию автономію закріплено Шведською Конституцією.
Система територіальної організації влади в Швеції базується на чіткому розмежуванні сфер компетенції державної влади та місцевого самоврядування з одного боку та розмежування сфер компетенції між комунами різного територіального рівня – з другого. Таке розмежування періодично змінюється: окремі функції з відання державної влади переходять до сфери компетенції комун і навпаки. Наприклад, до відання держави від комун перейшли питання охорони громадського порядку і боротьби із злочинністю (поліція) та частково – шляхове господарство і працевлаштування населення, а до сфери компетенції комун перейшли питання освіти.