а) виключну компетенцію органів державної влади (наприклад, державний контроль);
б) суміжну компетенцію, коли органи державної влади та місцевого самоврядування наділяються повноваженнями в одній галузі суспільного життя, але мають різні предмети відання. Це більшість повноважень обох гілок місцевої влади, які конче потребують розмежування як на законодавчому рівні, так і в процесі правореалізації;
в) виключну компетенцію органів місцевого самоврядування (рад, частково їх виконавчих органів наприклад, управління комунальною власністю).
Фактично законодавець, розмежовуючи функції і повноваження двох гілок місцевої влади, мав на увазі забезпечити умови для роздільного їх функціонування. Але наявність широкої суміжної компетенції робить цей задум законодавця малоефективним. Накладки та дублювання, а відповідно і втручання одних органів у справи інших все ж, на жаль, залишаються. Законодавець недостатньо використав при розробці законів про місцеві державні адміністрації та місцеве самоврядування досвід зарубіжних країн щодо чіткого розмежування об'єктів управління.
В умовах розбудови демократичної децентралізованої системи врядування першочергового значення набуває проблема оптимального «розподілу праці» між інституціями публічної влади та їх чіткого нормативно-правового закріплення. Загалом ця проблема постає у вигляді питання про оптимальний розподіл компетенції між органами публічної влади на місцях і закріплення її в законодавстві за допомогою таких способів, які б давали змогу цим органам ефективно функціонувати, використовуючи у разі необхідності механізми взаємодії.
Проведення жорсткої межі між питаннями місцевого значення і державними повноваженнями неможливе. Завжди буде залишатися сфера якихось справ, які знаходяться у «прикордонній зоні» між власними повноваженнями органів держави і місцевого самоврядування або в межах яких органи держави і органи місцевого самоврядування приречені на тісну взаємодію на принципах взаємозамінюваності і взаємодоповнюваності. Відповідно, обсяг компетенції місцевого самоврядування є вельми рухомим не тільки в силу їх широкої самостійності, але й завдяки відкритості до прийняття державних повноважень [1].
Взаємодія між місцевими держадміністраціями й органами місцевого самоврядування здійснюється у таких формах: а) інституційних; б) правових; в) організаційних; г) інформаційних; д) матеріально-фінансових. У процесі взаємодії між ними використовується комплекс організаційно-правових методів, серед яких слід відзначити: прогнозування; планування; координацію діяльності; погодження актів і рішень; вироблення спільних рішень; контроль за виконанням прийнятих рішень; інформаційне забезпечення; інструктування; делегування повноважень; матеріально-фінансове забезпечення рішень; роботу з кадрами [9, с. 99].
Зважаючи на те, що правові норми, які врегульовують питання делегування повноважень, «розпорошені» у законодавстві України, вважається за доцільне прийняття єдиного закону «Про делеговані повноваження», який би закріпив основні положення делегованих повноважень, визначив суб’єктний склад делегованих повноважень, врегулював процес делегування повноважень, встановив порядок передачі фінансових та/або матеріальних ресурсів на виконання делегованих повноважень, визначив відповідальність за невиконання делегованих повноважень, закріпив систему контролю за реалізацією делегованих повноважень та встановив порядок розгляду суперечливих питань, що виникають в ході реалізації делегованих повноважень. Доцільно встановити на законодавчому рівні невичерпний перелік повноважень, які можуть бути делеговані делегуючим суб’єктом, і вичерпний виключний перелік повноважень, які взагалі не можуть бути делеговані. При цьому до повноважень, які взагалі не можуть бути делеговані, доцільно віднести повноваження, які мають загальнодержавне значення.
Необхідно законодавчо закріпити можливість повернення делегованих повноважень до делегуючого суб’єкта у разі невиконання або неналежного виконання суб’єктом, якому делегуються повноваження, цих повноважень і вирішити при цьому питання про судовий розгляд спорів, що виникають з адміністративно-договірних відносин у сфері делегування повноважень.
Подальше вдосконалення форм і методів взаємодії місцевих держадміністрацій і місцевого самоврядування має відбуватися в межах адміністративної та муніципальної реформ, за напрямками, передбаченими Державною стратегією управління місцевим і регіональним розвитком.
У перспективі реформувати систему регіональної влади необхідно не стільки в напрямку розподілу повноважень, скільки в напрямку радикальної зміни у самій системі організації публічної влади на місцевому й регіональному рівнях, що супроводжується: зміною юридичної природи обласних і районних рад; створенням виконавчих органів обласних і районних рад; зміною статусу обласних державних адміністрацій. При цьому доречно використати позитивний досвід організації регіональної влади у передових зарубіжних країнах, зокрема, модель адміністративного устрою і структуру регіонального адміністрування у Франції, Іспанії та Італії, які досягли суттєвих успіхів на цьому шляху протягом реформ 70-80-х років ХХ ст. Обласні та районні держадміністрації мають перетворитися на певні урядові представництва на місцях, на органи, що здійснюють контрольно-наглядові функції за діяльністю органів місцевого самоврядування та забезпечують виконання в межах регіону функцій виконавчої влади, які мають загальнодержавний характер і не можуть бути передані в систему місцевого самоврядування. За даних умов делегування має розглядатися тільки як виключення із загального правила, передбачене законом з метою оптимізації управління на місцях. Наділення з часом районних і обласних рад правом утворювати власні виконавчі комітети, функціонування на цьому рівні агентів і структур центральної виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій, котрі матимуть свій окремий апарат, забезпечить «локальний поділ влади», утворення дієвої системи місцевого самоврядування із самостійними повноваженнями, в межах яких можливо реально управляти територією, поєднуючи загальнодержавні, регіональні та локальні інтереси.
Список використаної і рекомендованої літератури
1. Аверьянов В.Б. Виконавча влада : конституційні засади і шляхи реформування / В.Б. Аверьянов, О.Д. Крупчан. – X., 1998. – 40 с.
2. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления : Курс лекций. – 2-е изд. доп. – М. : Омега-Л, 2004. – 584 с.
3. Борденюк В. Деякі проблеми законодавчого визначення повноважень місцевого самоврядування в Україні / Ідеологія державотворення в Україні : історія і сучасність. – Матеріали науково-практичної конференції. – К. : Генеза, 1997. – С. 317-336.
4. Величко В.О. Управлінське рішення як форма діяльності місцевої державної адміністрації // Проблеми законності : Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. – X. : Нац. юрид. акад. України, 2000. – Вип. 43. – С. 75-80.
5. Державне управління / За ред. А.Ф. Мельник. – К. : Знання-Прес, 2003. – 343 с.
6. Державне управління в Україні : централізація і децентралізація : Моногр. / Кол. авт.; Відповід. ред. проф. Н.Р. Нижник. – К. : Вид-во УАДУ, 1997. – 448 с.
7. Державне управління : теорія і практика / За заг. ред. В.Б. Авер’янова. – К. : Юрінком Інтер, 1998. – 432 с.
8. Дзвінчук Д.І. Психологічні основи ефективного управління : Навч. посібник. – К. : ЗАТ НІЧЛАВА, 2000. – 280 с.
9. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року зі змінами і доповненнями. – Режим доступу : www.rada.gov.ua.
10. Закон України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 року зі змінами і доповненнями. – Режим доступу : www.rada.gov.ua.
11. Колосовська І.І. Оцінювання іміджу місцевих державних адміністрацій // Ефективність державного управління : Збірник наукових праць Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України / За заг. ред. А.О. Чемериса. – Львів : ЛРІДУ НАДУ, 2004. – Вип. 5. – С. 215–221.
12. Кравченко В., Пітцик М. Муніципальне право України. – К. : Атіка, 2003. – 408 с.
13. Манжула А.А. Деякі аспекти співвідношення органів місцевого управління і органів місцевого самоврядування // Підприємництво, господарство і право. – 2002. – № 12. – С. 63-65.
14. Покрова Л. Аналіз структур обласних державних адміністрацій : сучасний стан // Командор. – 2005. – № 1. – С. 48-51.
15. Покрова Л. Організація виконавчої влади на обласному рівні : поняття та сутність // Зб. наук. пр. НАДУ. – К. : Вид-во НАДУ, 2005. – Вип. 1. – С. 242-254.
16. Соловйова О.М. Акти відділів та управлінь місцевих державних адміністрацій // Державне будівництво та місцеве самоврядування : Збірник наукових праць. / Відп. ред. Ю.П. Битяк. – Харків : Право, 2002. – Вип. 2. – С. 118-123.
17. Соловйова О.М. Особливості компетенції відділів та управлінь місцевої державної адміністрації // Проблеми законності : Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. – Харків : Нац. юрид. акад. України, 2003. – Вип. 61. – С. 47-54.
18. Чистов С.Ю. Якісне перетворення суб’єктів державного управління районного рівня // Актуальні проблеми державного управління : Зб. наук. праць. – Х. : Вид-во ХарРІ УАДУ Магістр, 2003. – № 2 (16) : У 2-х. ч. – Ч. 1. – С. 89-95.
Лекція 16. МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ ТА ЙОГО ОСОБЛИВА РОЛЬ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ
Для з’ясування природи системи місцевого самоврядування в Україні необхідно проаналізувати розповсюджені у світі їх моделі. Такий аналіз матиме важливе теоретичне та прикладне значення, оскільки дає змогу прослідкувати ступінь участі жителів територіальних громад у вирішенні публічних справ місцевого значення.