За загальним правилом, адміністративна процедура повинна бути простою та ефективною. У випадках, коли адміністративний акт може зачіпати права та законні інтереси інших приватних осіб (заінтересованих осіб), або коли вимагається вчинення додаткових процедурних дій (витребування документів або інформації, проведення експертизи, погодження, проведення слухання тощо), має застосовуватися визначена законом формалізована процедура.
Держава повинна гарантувати кожній особі право на неупереджене чесне вирішення її справи за обґрунтований проміжок часу. Особлива увага має бути приділена процедурним гарантіям захисту прав приватних осіб (адресата адміністративного акта або заінтересованої особи), до числа яких належать: забезпечення права приватної особи бути вислуханою перед прийняттям адміністративного акта (індивідуального рішення адміністративного органу), який може на неї негативно вплинути; надання особі доступу до матеріалів справи, на основі яких прийматиметься рішення; обмеження дискреційних повноважень адміністративних органів; обов’язкового мотивування (обґрунтування) адміністративного акта; визнання права приватної особи на допомогу та представництво в адміністративній процедурі; повідомлення адміністративним органом порядку оскарження адміністративного акта та забезпечення засобів правового захисту від нього. Крім того, кожній особі повинно гарантуватися право на отримання від держави відшкодування збитків, завданих їй публічною адміністрацією.
Зазначені права повинні бути закріплені на законодавчому рівні та стосуватися усіх адміністративних органів без винятків.
Україна при демократизації та гуманізації відносин «людина – влада» орієнтується на кращий європейський досвід у цій сфері, адже механізм врегулювання таких відносин там розвинуто на такому рівні, що держава слугує людині, а не навпаки.
Відтак, саме права і свободи людини мають стати найголовнішою метою перетворень, які покликані принципово змінити стосунки між державою і людиною шляхом послідовної демократизації багатоманітних взаємовідносин громадян з органами державної влади та посадовими особами.
20.3 Теоретичні засади розробки та впровадження систем управління якістю
В умовах демократизації державного управління особливої актуальності набуває питання ефективності та якості роботи органів виконавчої влади (ОВВ).
Курс України на європейську інтеграцію вимагає створення системи державного управління та державної служби, орієнтованої на запровадження стандартів реальної демократії, похідними яких є демократичні інституційні стандарти професійної діяльності службовців. Реформування державної служби згідно з Програмою розвитку державної служби на 2005-2010 рр. передбачає необхідність визначити та запровадити стандарти професійної діяльності державних службовців на засадах стратегічного планування діяльності державних органів з орієнтацією на надання державних послуг. Саме зазначені стандарти є засадничою базою надання якісних державних послуг, проходження служби, а також формування та оновлення змісту професійного навчання. Проте стан справ у цій сфері не є задовільним, що вимагає певних змін існуючої політики.
Одним із шляхів подолання недоліків сучасного державного управління є впровадження вже досить відомої у світі технології – стандартизації у сфері управління якістю.
Принципи загального управління якістю – Total Quality Management (TQM) сформувались у кінці 60-х років ХХ ст. та набули поширення у країнах Західної Європи у 70-х-80-х роках ХХ ст. і є узагальненням кращої практики та підходів до управління якістю, накопичених у розвинених країнах світу за повоєнний період [10, с. 7].
Основними з них є:
лідерство керівників організації на всіх рівнях;
фокусування уваги на споживачах та інших зацікавлених сторонах організації, відповідність їх очікуванням;
управління організацією як мережею пов’язаних процесів;
постійне удосконалення та інновації усіх складових діяльності організації;
мотивація персоналу, його розвиток і залучення до процесів удосконалення;
взаємовигідні партнерські відносини з іншими організаціями.
Принципи TQM не є формалізованими, вони відображають тільки загальні підходи до функціонування будь-якої успішної організації. При цьому і стандарт ISO 9001-2000 і модель загальної оціночної рамки – (Common Assessment Framework – CAF) побудовані на основі принципів TQM.
Перший стандарт ISO було розроблено у 1986 році. Він визначав вимоги до внутрішньої діяльності будь-якої організації, необхідні, щоб забезпечити постійне задоволення потреб споживачів. Стандарт дає відповідь на запитання: яким чином повинна бути побудована діяльність організації, щоб споживачі були впевнені, що якість послуг, які їм надаються, буде стабільною протягом тривалого часу та буде постійно покращуватись?
Власне сам стандарт є моделлю процесного підходу до управлінської діяльності. Він містить вимоги до усіх процесів організації, що впливають на якість її кінцевих послуг. Запровадивши систему управління, що відповідає вимогам цього стандарту, організація отримує підтвердження керованості організації, її спроможності надавати якісні послуги, бути прозорою та зрозумілою для інших суб’єктів управління.
З 1992 року відповідно до результатів розробок на замовлення Європейської Комісії у державному секторі розвинених країн почала поширюватись самооцінка за моделлю CAF.
Модель CAF базується на описі «ідеальної організації» у вигляді сукупності критеріїв діяльності та досягнутих результатів. Самооцінка відбувається шляхом співставлення реальної організації з таким ідеалом, на основі чого визначаються області удосконалення для поступового наближення до визначеного «ідеального стану» [12, с. 10].
Порівнюючи підходи до удосконалення систем управління органів державної влади, що ґрунтуються на використанні стандарту ISO 9001 та моделі CAF, можна зауважити, що перший з них більше орієнтований на упорядкування та формалізацію діяльності і є найбільш ефективним в органах, де поки що чітко не визначені споживачі, послуги, порядок виконання процесів. Це – перший етап запровадження системи управління якістю.
Другим етапом виступає запровадження самооцінки за моделлю CAF, яка може бути спрямована на всебічний аналіз діяльності органів державної влади, визначення слабких місць і вироблення заходів з метою удосконалення. Такий аналіз буде ефективним, якщо для органу державної влади зрозумілі очікування споживачів, чітко регламентований порядок виконання поточної діяльності та вимагається його подальше удосконалення з метою підвищення рівня задоволення споживачів.
Політика якості – визначає напрямок діяльності організації та виокремлює фактори, які є ключовими для досягнення позитивного результату. Вона включає зобов’язання задовольняти вимоги та постійно удосконалювати систему управління якістю. Вона відома та зрозуміла для всіх співробітників. Щоб забезпечити постійну відповідність політики якості, її переглядають під час аналізу з боку керівництва, який проводиться раз на рік або кожні півроку.
Системи управління якістю (далі – СУЯ) значною мірою вирішують проблему підвищення якості публічних послуг за такими обставинами:
– СУЯ передбачають: визначення споживачів; визначення переліків послуг, що орган влади надає споживачам; вивчення очікувань споживачів щодо якості послуг, прийняття та документальне оформлення зобов’язань органу влади перед споживачами щодо якості послуг (стандарти якості послуг); інформування споживачів (у т. ч. потенційних) про зобов’язання щодо якості послуг; відстеження відповідності наданих споживачам послуг прийнятим зобов’язанням щодо їх якості; реєстрацію фактів невідповідності наданих послуг прийнятим зобов’язанням (включаючи скарги споживачів) та вжиття заходів з їх усунення; оцінювання задоволеності споживачів якістю отриманих послуг;
– процеси СУЯ містять, зокрема, взаємодію зі споживачами, а саме: вивчення потреб усіх категорій споживачів (аналіз нормативних вимог, анкетування, опитування, тощо; у деяких випадках – індивідуальні вимоги); аналіз потреб споживачів (можливість їх стабільно виконувати, прийняття/відхилення); обмін інформацією зі споживачами (поширення інформації про орган влади та його послуги, відповіді на звернення і скарги);
– СУЯ передбачає розроблення нових видів послуг.
Досвід упровадження стандартів управління якістю в роботу органів влади різних країн свідчить про необхідність ретельного виписування робочих процедур, контролю за їх виконанням. Важливим є обов'язкове постійне удосконалення, пов'язане з наявністю чіткої правової бази, відповідного фінансування та матеріального і технічного забезпечення.
Головним фактором є підбір кваліфікованих кадрів, постійна турбота про підвищення їх кваліфікації, створення належних умов для реалізації потенційних можливостей.
Узагальнення практики зарубіжних країн свідчить, що публічна політика базується на принципах професійності та прозорості, а технології її вироблення ґрунтуються на засадах чіткого визначення відповідних стандартів професійної діяльності. Це передбачає, насамперед, визначення доцільного пакету послуг (аналіз політики; стратегічне планування, розроблення програм і проектів; управління програмами та проектами; оцінювання ефективності програм), їх функціональне наповнення і формат (процедури, типові форми документів, вимоги до їх змісту), організаційно-правове оформлення, запровадження відповідальності за якість.