Як бачимо, процедура зайняття посади цими посадовими особами відбувається на загальних засадах (відповідно, призначення та обрання) без будь–яких винятків або обмежень, з посиланнями на загальні норми. При цьому не зазначається: чи є прямий або опосередкований зв¢язок між особою, яку обрали на посаду голови міської або районної у місті ради та кандидатом на посаду голови відповідної місцевої державної адміністрації.
У конституційному поданні Президента України до Конституційного Суду України про офіційне тлумачення положень ряду законодавчих актів серед інших питань було і таке: “Чи може бути призначено, виходячи з положень вищезазначених правових актів, головою Київської міської державної адміністрації не Київського міського голову, а іншу особу?"[71]. У своєму Рішенні Конституційний Суд висловив однозначну позицію, за якою “Київську міську державну адміністрацію має очолювати лише особа, обрана Київським міським головою, яка Президентом України призначається головою Київської міської державної адміністрації. Як голова Київської міської державної адміністрації Київський міський голова з питань здійснення виконавчої влади є відповідальним перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітним і підконтрольним Кабінету Міністрів України”. У мотивувальній частині рішення Конституційний Суд України зазначає, що Київський міський голова (який водночас виступає і як голова місцевої державної адміністрації) є посадовою особою місцевого самоврядування.
В свою чергу ст. 25 Закону України “Про державну службу” відносить посади голів місцевих державних адміністрацій до посад державної служби першої категорії. Реалізація двох вказаних норм неминуче призведе до колізії інтересів (від лат. сollisio – зіткнення). На перший погляд може здатись, що мова йде про колізію правових норм, але це не так. Як відомо, під вказаним поняттям розуміють суперечності, які виникають між правовими приписами[72]. Тобто, декілька норм принципово по–різному регламентують одні й ті самі суспільні відносини.
В нашому випадку відбувається дещо інше: кожна правова норма регламентує певний вид суспільних відносин, і при цьому суперечності відсутні. “Зіткнення” виникають, коли починається реалізація цих правових норм, оскільки реалізувати їх має одна особа. Адже фактично вона перебуває водночас на двох посадах, які належать до різних за своєю правовою сутністю систем: системи державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, і тому зобов¢язана діяти як в інтересах держави, так і в інтересах територіальної громади. Виходячи з цих позицій, ми стверджуємо, що мова йде саме про колізію інтересів.
В результаті реалізація правового статусу посади керівника органу виконавчої влади суттєво обмежується необхідністю реалізовувати правовий статус посади посадової особи місцевого самоврядування. І це йде мова про особу, яка покликана керувати містом загальноукраїнського значення, виконує функції державної влади і яка насамперед відповідальна за чітку роботу всієї інфраструктури столиці.
При цьому ми в жодному разі не применшуємо значення, можливості та загальний потенціал органів місцевого самоврядування у розвитку адміністративно–територіальних одиниць, але, по–перше, існують нюанси управління деякими територіями, які з певних причин потребують “особливого підходу”, а по–друге, ми вже зазначали і ще раз наголошуємо: не можна поєднувати органи з різним правовим походженням. В даному випадку підґрунтям надання особливого статусу місту Києву було те, що Київ є політичним та адміністративним центром держави, а отже метою надання такого статусу було забезпечення підвищеної відповідальності та контролю за всім, що відбувається в межах столиці. Цілком логічним було б покласти такі функції на органи державної влади, а саме на місцеві державні адміністрації, поширивши їх компетенцію на “вирішення питань місцевого значення”. Звісно, це є прерогативою органів місцевого самоврядування, але, на нашу думку, в ситуації з Києвом як столицею України будь–яке проблемне питання (чи то соціально–побутове обслуговування органів влади, іноземних представництв, чи то банальне “латання” асфальтових доріг) має державне значення. Адже від цього залежить і нормальне функціонування вищих державних органів влади, і міжнародний авторитет України.
Абсолютно погоджуємось з тезою про те, що будь–які правовідносини, в тому числі й у сфері державного управління, повинні базуватись на принципі верховенства права, а це, як правильно стверджується в літературі, означає “підпорядкування усіх без винятку державних інститутів потребам реалізації та захисту прав людини, а також пріоритетність цих прав перед усіма іншими цінностями демократичної, соціальної, правової держави”.[73] А також, випереджаючи закиди щодо зменшення ролі місцевого самоврядування (показника демократії та народовладдя у державі) зазначимо, що законодавець, визначаючи “особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування” за логікою, не мав наміру “автономізувати” управління, надавши територіальним громадам цих міст навіть більші повноваження, аніж іншим громадам. Мабуть, особливий статус цих міст передбачає, насамперед, відповідальність саме державних органів за гарантування та збереження ефективності управління цими містами.
Адже ні в кого не викликає заперечень, наприклад, обмеження деяких конституційних прав державних службовців (право на страйк, членство у партії військовослужбовців тощо) – ми пояснюємо це захистом державних інтересів, що, безперечно, гарантує додержання прав і свобод інших громадян. Нам необхідно зрозуміти, що ми маємо справу з аналогічною ситуацією і певне обмеження права територіальної громади міст Києва та Севастополя на місцеве самоврядування захистить їх самих від можливості опинитися у рідному місті, а нас від столиці, або військового центру, з безконтрольною владою. До того ж цілком можливо поєднати суто “державницьке” управління з такими інститутами місцевого самоврядування, як громадські слухання та місцеві ініціативи. Вони можуть працювати в повному обсязі так само, як і в системі місцевого самоврядування: дорадчими інститутами.
Водночас виникає ситуація, коли органи державної влади фактично не мають реального впливу на керівника такого “подвійного” органу. Як вже було зазначено, Президент України має призначати на посаду голови міської державної адміністрації лише особу, яку було обрано головою міської ради. Це означає, по–перше, що Президент України (або будь–які органи державної влади) не мають змоги впливати на вибір особи “головного управлінця” столиці, а, по–друге, звільнити голів місцевих державних адміністрацій міста Києва (рівно як і Севастополя) Президент України фактично не може, оскільки вони займають виборні посади і є, відповідно до Рішення Конституційного Суду України, посадовими особами місцевого самоврядування.[74]
З цього приводу виникає безліч питань: яке правове значення має Указ Президента України про призначення голови державної адміністрації міста Києва та голови районної у місті Києві державної адміністрації? Які правові наслідки матиме ситуація, коли Президент України з якихось причин не підпише такий Указ? Якщо взяти за аксіому, що Президент України зобов¢язаний просто автоматично призначати особу, обрану головою міської або районної у місті ради (таке собі підтвердження вступу на посаду), тоді незрозуміло, яке практичне значення такого управлінського рішення, коли з боку Президента не має будь–якої юридично значущої вольової ініціативи.
Неясно також, у який термін після обрання голови місцевої ради його мають призначити на посаду голови відповідної місцевої державної адміністрації.
Виходячи з наведених аргументів, пропонуємо авторське бачення вирішення питання організації влади у містах Києві та Севастополі:
1. Зробити акцент саме на органах державної влади шляхом надання повноважень з управління цими містами місцевим державним адміністраціям. Це надасть прогнозованості діяльності органів управління містом, оскільки керівництво буде не обиратись, а призначатись. Це також підвищить контроль за діяльністю місцевих державних адміністрацій та їх посадових осіб, оскільки вони вже повністю будуть належати до вертикалі виконавчої влади.
2. Внести зміни до Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, виклавши ч. 1 ст. 1 в такій редакції: “Виконавчу владу в областях, районах, районах Автономної Республіки Крим, у містах Києві та Севастополі здійснюють обласні, районні, Київська та Севастопольська міські, районні у містах Києві та Севастополі державні адміністрації”. Як наслідок, привести у відповідність Закон України “Про столицю України – місто–герой Київ” та прийняти Закон України про правовий статус міста Севастополь, врахувавши такі положення: органи виконавчої влади мають відігравати провідну роль в управлінні цими містами; голови місцевих державних адміністрацій мають призначатись на загальних засадах; враховуючи особливості здійснення виконавчої влади, районні у містах державні адміністрації мають бути прирівняні до статусу районних державних адміністрацій.
§ 2. Поняття керівника органу виконавчої влади та його адміністративно–правового статусу
Досить важливим питанням є визначення поняття “керівник” та співвідношення його з поняттям “керівники органів виконавчої влади”. В науці існує таке визначення: керівники – це різновид посадових осіб, наділених адміністративною владою стосовно очолюваного ним певного формально–організованого колективу, які здійснюють внутрішньоорганізаційне управління ним[75]. Але треба пам’ятати, що категорія керівників, що нас цікавить, має деякі особливості. Однією з цих відмітних рис є те, що вони не лише “адміністратори”, “менеджери” або “організатори роботи керованого ними колективу”[76] у вузькому розумінні цих понять, оскільки мають досить широкі повноваження щодо кадрових та організаційних питань діяльності органів виконавчої влади, а й одноособово проводять політику держави на різних рівнях. В цьому сенсі не можна погодитись з твердження, що керівник органу виконавчої влади „покликаний здійснювати управління персоналом службовців органу і створювати належні умови для його безперешкодної діяльності”[77].