Керівник органу виконавчої влади адіністративно-правовий статус (Армаш) (стр. 12 из 46)

Керівник у цьому випадку буде виступатиме не як "керівник своїх підлеглих", контролюючи їх діяльність та виконуючи функції адміністратора, а як особа, на якій базується діяльність органу в цілому. І вже тоді, як логічний підсумок, ми можемо встановлювати відповідальність, яку мають нести керівники за невиконання, або неналежне виконання закріплених саме за ними вимог.

Другий варіант передбачає повне розмежування функцій органу і функцій посади керівника. В нормативних документах чітко закріплюються функції кожного та методи їх реалізації. На посаду керівника, у свою чергу, покладається функція нагляду за належною роботою органу виконавчої влади, який він очолює. В цьому випадку мова йде не про скеровування, тобто про детальне встановлення шляхів та методів вирішення поставлених проблем, а про суто дисциплінарний нагляд вищого управлінця за виконанням своїх функцій ввіреними йому службовцями. Звісно, вже ні про яку єдиноначальність не може йти мови, зате маємо чіткий процес діяльності такої управлінської одиниці, як орган виконавчої влади.

Із двох варіантів вирішення проблеми співвідношення вказаних категорій, на наш погляд, найбільш прийнятним і ефективним є перший але підкреслюємо, що це стосується лише єдиноначальних органів. Одним з аргументів на його користь може виступати така теза В.В. Копєйчикова: “Коли йдеться не про колегіальний орган, керівник останнього і буде конкретним носієм владних повноважень”[87]. А от другий варіант цілком відображає співвідношення функцій керівника колегіального органу (особи, яка організує роботу органу, оскільки керівник колегіального органу – не досить вдале поняття).

Отже, в такому випадку цілком логічним було б твердити, що керівники саме одноособових органів виконавчої влади (тобто, коли до їх компетенції входить вироблення або одноособова реалізація політики та загальне скеровування діяльності відповідного органу) дійсно можуть бути органом виконавчої влади (тобто міністр – це орган), тоді як міністерство є лише апаратом управління на чолі з державним службовцем. Подібна модель реалізована у побудові інституту президента: Президент України виступає в якості органу[88]; Адміністрація Президента є допоміжним органом, підпорядкованим Президенту України.

З таких позицій виходить і Ю.П. Битяк, характеризуючи категорії політичних посад. Зокрема він зазначає, що “до категорії політичних діячів необхідно віднести членів Кабінету Міністрів – головного центру всієї ланки виконавчої влади щодо здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави (до складу якого, як відомо, входять і міністри. – Н.А.). Будь–які центральні органи виконавчої влади повинні бути підконтрольні Кабінету Міністрів…”[89]. Отже, виходить так, що міністр і міністерство розглядаються не як два компоненти одного цілого, а як дві структури, відповідно, вищого і нижчого рівня, причому повноваження міністрів поширюються на міністерства не стільки як на очолювані ними органи, а більше як на керовані, поряд з іншими центральними органами виконавчої влади. І в результаті ми можемо схематично зобразити, як відбувається розподіл владних повноважень між органами різних рівнів, а отже, і між їх керівниками (Рис. 2.2):

Рис. 2.2.

Як бачимо, міністр і міністерство стоять на різних щаблях системи органів виконавчої влади, але при цьому міністр інтегрований в міністерство за посадою, і таким чином “опікує” його як “квазікерівник” органу. Така ситуація має як позитивні, так і негативні сторони.

До позитивних сторін можна віднести, по–перше, те, що, маючи своїм “генеральним керівником” члена уряду України, міністерства мають усі шанси підтвердити свій статус “провідного центрального органу виконавчої влади”; і, по–друге, міністри, вивільнившись від рутинної роботи з керівництва поточними справами очолюваних ними міністерств, маючи у розпорядженні повноваження, джерелом яких є одночасно два органи виконавчої влади – Кабінет Міністрів і само міністерство, мають змогу більш ефективно працювати у напрямі “формування і реалізації державної політики у відповідних сферах суспільного життя”[90].

Негативні тенденції можуть існувати в самій побудові системи органів виконавчої влади. Адже “навіть поверховий політико–правовий погляд на сучасну ситуацію у сфері управління українською державою підтверджує те, що існуюча структура уряду України є однією із перепон на шляху до її економічного зростання”[91]. Дійсно, міністри своїм особливим статусом “підтягують” до себе міністерства, тим самим вилучаючи їх з–поміж інших “центральних органів виконавчої влади”. Хоча абсолютним таке твердження вважати не можна. Адже, практично так склалося, що міністерства завжди тяжіли до більш вищого ієрархічного положення, щодо так званих “відомств”[92] – державних комітетів та центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, які законодавчо були поставлені на один рівень з міністерствами. За такої ситуації відсутнє єдине розуміння центральних органів виконавчої влади як категорії однорідної чи то за суб¢єктним складом, чи то за правовим становищем. Але водночас, запитаємо себе: а чи не на користь це існуючому стану справ і чи не знайдемо ми відповіді на більшість питань, узявши таку ситуацію за основу?

В науковій літературі останніх часів спостерігалося неоднозначне розуміння таких понять, як міністерство (як орган виконавчої влади) міністр, керівник міністерства тощо[93]. Зокрема, зазначалось, що міністерство (у сучасному розумінні) – це не що інше, як апарат органу, а органом є сам міністр.

Принагідно зазначимо, що автори такої концепції посилаються на конституційні формулювання, в яких вживається термін “міністр”, “член Кабінету Міністрів”, а не “керівник міністерства” (цікаво відзначити, що Кабінет Міністрів у своїй Постанові “Про звіти керівників міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, обласних державних адміністрацій про підсумки роботи народного господарства у січні 1997 р.” вживає термін “керівники міністерств”, маючи на увазі саме міністрів[94]). Тобто фактично міністерство, як орган розчиняється в понятті “міністр”, надаючи останньому усі характеристики організованого, відокремленого, самостійного утворення, і залишаючи собі допоміжні функції апарату міністра. При цьому, дотримуючись термінологічної логіки Конституції, практична діяльність міністрів відбувається в рамках Кабінету Міністрів – центрального колегіального органу виконавчої влади. В цьому сенсі дійсно необхідно погодитись з В.Б. Авер¢яновим, що “…“керівник міністерства” – це науково некоректний термін, адже міністерство не є власне органом”[95]. За такого підходу, ми зможемо значно спростити розподіл владних повноважень між самими органами виконавчої влади та водночас раз і назавжди визначити правовий статус міністрів як керівників центральних органів виконавчої влади (а не як керівників міністерств).

Цікаво зазначити, що охарактеризовані особливості організації міністерств юристами початку ХХ століття майже не змінились і понині: "Вся полнота власти сосредоточена в руках министра. Назначение же всех остальных членов министерства и образованных при нем всевозможного рода департаментов и советов заключается в том, чтобы оказывать содействие министру, выполняя канцелярскую работу или же осведомляя его относительно технической стороны подготовляемых министерством реформ. Путем подобной бюрократической организации обеспечивается энергия и быстрота административной деятельности. Возможность же злоупотреблений устраняется контролем парламента и ответственностью министров перед последним".[96]

Для повного завершення запропонованого процесу “злиття” понять “міністр” та “міністерство” необхідно повернутись до практики існування посади державних секретарів міністерств (або “заступників, які мають очолювати персонал міністерства”[97]. Вони, якнайкраще мають виконувати функції “чистого управління”. Як правильно зазначається в літературі “факти свідчать, що значна частина адміністрації не має нічого спільного з політикою і має бути значною мірою, якщо не зовсім, звільнена від контролю з боку політичних органів, оскільки охоплює напівнаукову, квазіюридичну і квазібізнесову або комерційну діяльність – роботу, яка мало або зовсім не впливає на вираження істинної волі держави”[98]. "В свою чергу, міністри, як політичні фігури отримають більше часу та можливостей для ініціювання, здійснення, коригування та забезпечення виконання стратегічних урядових проектів".[99]

До речі, рішення Президента України щодо скасування посад державних секретарів досить влучно проаналізували і виклали у своїй статті негативне ставлення до цього І. Коліушко та В. Тимощук[100]. Повністю підтримуємо таку думку і вважаємо, що “особи, які займатимуть політичні посади, повинні зосередитися на визначенні урядової політики, розв’язанні стратегічних проблем економічного і соціального розвитку суспільства та відповідної сфери управління і з цією метою мають бути звільненими від щоденних адміністративних справ та управління персоналом”.[101]