Характеризуючи адміністративно–правовий статус посади керівника органу виконавчої влади, на наш погляд доцільно скористатись визначенням, наданим Л.Є. Кисіль при характеристиці правового статусу керівників підприємств[110], але з певними застереженнями. Вони полягають у тому, що автором до елементів правового статусу віднесено відповідальність, з чим ми погодитись не можемо, оскільки відповідальність є не самим правовим статусом, а формою його реалізації. Елементом має виступати специфічний обов¢язок нести юридичну відповідальність. Такий обов¢язок іноді називають позитивною відповідальністю і, як наслідок, відносять його до різновидів відповідальності.
Детально проблему існування позитивної відповідальності керівників органів виконавчої влади ми проаналізуємо у главі 4 і наведемо свої аргументи проти визнання позитивної відповідальності самостійним видом юридичної відповідальності. Зараз же зазначимо, що обов¢язок нести відповідальність є важливим піделементом правового статусу керівника органу виконавчої влади, оскільки він не тільки спрямовує діяльність керівника органу виконавчої влади з питань реалізації компетенції, а й забезпечує чітку реалізацію правового статусу керівника в цілому.
Отже, адміністративно–правовий статус посади керівника органу виконавчої влади – це поняття, зміст якого завжди виражається в сукупності нормативно визначених прав та обов¢язків, характеризується специфічним обов¢язком нести відповідальність у зв¢язку з виконанням своїх повноважень та становищем посади керівника в системі управління.
Компетенція – це елемент правового статусу, який встановлює сукупність юридично встановлених прав та обов’язків органу виконавчої влади або його керівника, реалізація яких забезпечує виконання їх основних функцій.
Виходячи з вищенаведеного, елементами адміністративно–правового статусу посади керівника органу виконавчої влади є:
- становище посади керівника в системі управління;
- компетенція;
- обов¢язок нести відповідальність у зв¢язку з виконанням своїх повноважень.
Характеристика адміністративно–правового статусу посад керівників органів виконавчої влади тісно пов¢язана з явищами, які мають вагомий вплив на набуття цього статусу (є передумовами), або ж є його реалізацією. Мова йде про умови заміщення посад керівників органів виконавчої влади та про особливості їх відповідальності.
Так, умови заміщення посад керівників органів виконавчої влади мають існувати і існують у чинному законодавстві. Водночас представлений перелік таких умов якісно не відповідає вимогам сьогодення і потребує не тільки уточнення нормативного тексту, а й доповнення новими умовами. Попереднє дослідження вказаного питання дасть змогу більш повно розкрити становище посади керівника органу виконавчої влади в системі управління та порядок перебування на посаді, як елементів адміністративно–правового статусу.
Відповідальність при реалізації адміністративно–правового статусу, виконує роль як загальної, так і спеціальної превенції, а отже, є гарантом чіткого функціонування усіх без винятку елементів статусу посад керівників органів виконавчої влади. Усвідомлюючи, що за законодавством України керівники органів виконавчої влади можуть притягатись до конституційної, кримінальної, адміністративної, дисциплінарної та цивільної відповідальності, ми зупинимось лише на деяких особливостях притягнення до відповідальності. А саме на тих, які мають безпосереднє значення для якісного та повного дослідження механізму реалізації адміністративно–правового статусу посад керівників органів виконавчої влади.
§ 3. Компетенція як елемент адміністративно–правового статусу керівника органу виконавчої влади
Взагалі єдиної позиції щодо визначення поняття “компетенція” в науковій правовій літературі не існує, так за визначенням одних вчених, цей термін позначає “сукупність юридично встановлених повноважень, прав та обов’язків певного державного органу (органу місцевого самоврядування) або посадової особи, які визначають його місце в системі державних органів[111], інші визначають компетенцію тільки як сукупність (перелік) прав та обов’язків[112] чи сукупність повноважень або прав[113], існує також думка, що компетенція – це сукупність владних повноважень з вказівкою підвідомчості[114]. Більш загальне тлумачення, було запропоноване Б.М. Лазарєвим: компетенція окреслює коло та зміст правового впливу, який може здійснюватись складними адміністративними системами на ті чи інші об¢єкти управління[115]. Частина науковців стверджують, що поняття "компетенція" і "повноваження" тотожні[116] або ж, що “компетенція визначається через їх функції”[117].
Поглядів на визначення терміну “компетенція” досить багато, але всі вони вказують на те, що “компетенція є певним елементом (курсив наш. – Н.А.) правового статусу (правового становища) будь–якого державного органу”.[118]
Компетенція – це елемент правового статусу, який встановлює сукупність юридично встановлених прав та обов’язків органу виконавчої влади або його керівника, реалізація яких забезпечує виконання їх основних функцій.
Наведене нами поняття охоплює декілька самостійних характеристик посади керівника органу виконавчої влади, а тому потребує більш детального, розгорнутого аналізу.
Насамперед це стосується такого визначення, як "сукупність юридично встановлених прав та обов’язків". Що саме мається на увазі? У чинномудавстві при закріпленні правового статусу будь–якого державного органу або посадової особи наводиться зазвичай перелік їх прав та обов’язків. Залежно від ситуації цей перелік може бути вичерпним або ж містити відсилочні норми, які передбачають можливість встановлення прав та обов’язків іншими нормативно–правовими актами. В будь–якому разі мова йде про певний масив, деяку кількість як прав, так і обов’язків суб’кта. Але вважати компетенцію простим переліком прав та обов’язків було б неправильно, оскільки саме в їх взаємозв’язку можлива ефективна реалізація як самої компетенції, так і функцій в цілому. При цьому, неважливо – чи йде мова про взаємозв’язок певного права та обов’язку або ж прав чи обов’язків між собою.
Так, наприклад, голові місцевої державної адміністрації для того, щоб виконати покладений на нього обов’язок "нести відповідальність за виконання покладених на місцеві державні адміністрації завдань і за здійснення ними своїх повноважень" (ст. 39 Закону України „Про місцеві державні адміністрації”), необхідно мати право спершу вчинити певні управлінські дії – призначити на посади держадміністрації кваліфікованих осіб, прийняти ефективні управлінські рішення тощо. Причому, як раз їх загальна кількість і формує собою "комплекс"[119] або "сукупність" прав і обов¢язків, що і являє собою таке правове явище, як “компетенція”.
Водночас, між категоріями „права та обов’язки” і "компетенція", на нашу думку, існує проміжна категорія – повноваження. У науковій літературі можна зустріти ототожнення термінів “права і обов¢язки” та “повноваження”[120]. На нашу думку, така позиція суттєво звужує роль повноважень до звичайного синоніму “прав та обов¢язків”. Більш точним розумінням цього терміну, на наш погляд, буде розуміння повноважень як категорії, яка позначає комплекс прав та обов¢язків певної функціональної спрямованості. Така позиція виправдана не тільки з точки зору теоретичної доцільності, дотримання чистоти юридичної техніки – оскільки, недоречно вживати декілька термінів для позначення одного й того самого явища, але й з точки зору нормотворчої практики – аналізуючи чинні нормативно–правові акти, що встановлюють правовий статус органів державної влади, можна побачити, що багато з них містять цілі розділи (глави) або ж статті, які мають приблизно такі назви: “Повноваження в галузі бюджету та фінансів”[121], ”Повноваження в сфері валютного регулювання”[122], “Повноваження Міністерства оборони України у сфері управління Збройними Силами України[123]. Тобто мається на увазі, що в цьому випадку повноваження – це категорія, яка об¢єднує в собі декілька окремих складників – прав та обов¢язків – за ознакою їх галузевої належності.
Водночас, права і обов¢язки не всіх органів, а тим паче, їх керівників можна розподілити саме за галузевою належністю. Причому хоч такий розподіл (навіть якщо його можна провести) досить детально відображає увесь спектр прав та обов’язків органу або посадової особи, він все ж таки має певну ваду. Полягає вона, як не дивно, саме в детальності розподілу повноважень за галузевою належністю, що має, як наслідок занадто великий перелік цих самих повноважень.
Яким же чином необхідно підійти до характеристики прав та обов’язків, щоб знайти певні риси, які були б притаманні правам та обов’язкам усіх органів або посадових осіб, у тому числі й керівників органів виконавчої влади, і об’єднувались за цими рисами в певні категорії (складники), що і утворювали б собою таке явище, як повноваження? Уявляється, що необхідно обрати категорію, яка б найбільш яскраво відображала сутність діяльності керівника органу виконавчої влади. Найбільш придатною категорією для цього, на наш погляд, є їх функції, оскільки на реалізацію саме функцій керівника органу виконавчої влади розраховано закріплення його компетенції.
В науковій літературі зазначається, що функції органів виконавчої влади (а отже і їх керівників) слід розуміти, як "відносно самостійні та якісно однорідні складові діяльності цих органів, які характеризуються цільовою спрямованістю"[124]. У тому ж джерелі пропонується класифікація існуючих у теорії управління функцій («планування», «фінансування», «координація», «стимулювання» тощо) за кількома типовими групами, знову ж таки, за цільовою спрямованістю. Проаналізувавши нормативно–правові акти, які встановлюють адміністративно–правовий статус керівників органів виконавчої влади на предмет закріплення їх цілей та завдань, ми прийшли до висновку, що керівники органів виконавчої влади виконують три основні види функцій: представницькі функції, адміністративні та політичні функції.