В той же час, існують різні точки зору на визначення функцій керівника. Так, А.М. Омаров виділяє п’ять загальних функцій керівника: функції адміністратора (розробляє та реалізує кадрову політику); функції організатора (створює умови, необхідні для ефективної праці, ціленаправлених та скоординованих дій підлеглих); функції фахівця (грамотно ставити завдання, компетентно аналізувати та ефективно контролювати хід їх реалізації, проводити кваліфікований інструктаж); функції громадського діяча (представництво очолюваного органу) та виховна функція[125]. А от Л.Є. Кисіль, виділяючи загальні та спеціальні функції відносить до перших організацію планування та прогнозування, добір та розстановка кадрів, координація їх спільної роботи; до других – управління виробничою діяльністю, соціальним розвитком і трудовими ресурсами, фінансами, матеріальними ресурсами та реалізацію продукції, робіт та послуг.[126]
Підходи різні, всі вони аргументовані і відповідають саме тому напрямку або певній епосі розвитку державного управління, в якому були проведені цитовані дослідження. Ми все ж таки зупинимось на запропонованій нами класифікації функцій керівника органу виконавчої влади, зважаючи на цілий ряд особливостей, які вирізняють його з–поміж інших керівників.
Отже, ми маємо ретельно охарактеризувати наявні права та обов¢язки і співставити їх з притаманними керівнику органу виконавчої влади функціями. В результаті отримаємо певну кількість категорій прав та обов¢язків, споріднених між собою за функціональною ознакою, що і утворюватимуть повноваження керівника органу виконавчої влади.
Таким чином, ми дійшли висновку, що залежно від виконуваних функцій, повноваження керівника органу виконавчої влади можуть бути трьох видів:
‑ представницького характеру (представництво відповідних органів виконавчої влади у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими і релігійними організаціями, підприємствами, установами та організаціями, громадянами й іншими особами як в Україні, так і за її межами тощо);
‑ адміністративного характеру (очолювання відповідних органів виконавчої влади, здійснення керівництва їх діяльністю, обов¢язок нести відповідальність за виконання покладених на очолювані органи виконавчої влади завдань і за здійснення ними своїх повноважень; призначення на посади та звільнення з посад керівників органів і структурних підрозділів органів виконавчої влади тощо);
‑ політичного характеру (вироблення та проведення державної політики у певній галузі або з певних питань).
Вказані повноваження притаманні усім керівникам органів виконавчої влади, незалежно від їх статусу державних службовців чи політичних діячів. Справді, як би не “відділяли” політичне керівництво від адміністрування, зробити це в абсолютному вигляді неможливо, та й недоцільно – у будь–якому разі залишається загальне керівництво очолюваним органом виконавчої влади і обов¢язок нести відповідальність за діяльність органу, а для цього необхідні не тільки політичні, а й адміністративні важелі.
Схожа ситуація з визнанням за керівниками органів виконавчої влади, які є державними службовцями прав та обов¢язків політичного характеру, що і є політичними повноваженнями. Як нами вже зазначалось раніше, політику, як загальнофілософське явище не можна ототожнювати лише із політикою загальнодержавною. При тлумаченні терміну “політика” як загального поняття, яке означає вироблення концептуальних ідей, поглядів, методів дії, ми виходимо на беззаперечне визнання за усіма керівниками органів виконавчої влади, у тому числі і за тими, які є державними службовцями, права на обрання (вироблення) методів керування, концептуальних ідей розвитку, діяльності очолюваного ним органу.
Тому цілком природно, що міністри, які є політичними діячами мають адміністративні повноваження, а, наприклад, голови місцевих державних адміністрацій чи центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом наділені частиною повноважень політичного характеру.
Але треба зазначити, що не всі нормативно–правові акти використовують саме таке розуміння повноважень. Так, аналізуючи чинні положення про міністерства, затверджені Указами Президента України, які за своєю конструкцією є ідентичними, ми можемо побачити, що при встановлені статусу того чи іншого міністерства у вказаних документах перелічуються завдання органу (наприклад, ст. 3 Положення про міністерство внутрішніх справ[127]), його функції (ст. 4 того самого Положення) та права (ст. 5 Положення). В подальших статтях лише згадується термін “повноваження” для позначення узагальненого переліку і завдань, і функцій, і прав. Так, у вже згаданому нами Положенні про Міністерство внутрішніх справ стаття 8 зазначає, що “МВС України у межах своїх повноважень (курсив наш. – Н.А.) видає на основі та на виконання актів законодавства накази, організовує і контролює їх виконання”[128]. При встановленні статусу керівника міністерства наводиться вже перелік його повноважень, які за своєю суттю є його правами та обов¢язками. Як бачимо уніфікованість у вживанні термінів у діючому законодавстві відсутня, що не додає йому бажаних якостей ефективності.
§ 4. Основні умови заміщення посад керівників органів виконавчої влади
Важливою передумовою ефективної реалізації правового статусу керівника органу виконавчої влади є наявність певних гарантій щодо якості кадрового потенціалу. На наш погляд, недостатньо лише політичної доцільності у вирішенні питання призначення тієї або іншої особи на посаду керівника органу виконавчої влади, слід гарантувати “професійну придатність” претендента на заняття керівної посади.
Щоб мати такі гарантії вже на стадії призначення особи на посаду керівника органу виконавчої влади, необхідно додержуватись певних вимог. Важаємо за потрібне зазначити, що законодавством передбачені певні спеціальні вимоги та обмеження лише для голів місцевих державних адміністрацій, що ж стосується керівників вищих щаблів виконавчої влади, то будь–яких згадок про таке в нормативних документах не існує. Єдиною можливістю врегулювати кадрове забезпечення цих, беззаперечно, ключових посад до недавнього часу було застосування положень Закону України “Про державну службу”[129]. Але 29 травня 2001 р. Президент України своїм Указом “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні”[130] визнав посади Прем’єр–міністра України, Першого віце–прем’єр–міністра, віце–прем’єр–міністрів, міністрів такими, що за характером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад належать до політичних і не відносяться до категорій посад державних службовців, визначених Законом України "Про державну службу", а отже, і дія самого Закону не може поширюватись на ці категорії вже “політичних діячів”.
Результатом такого розмежування є те, що застосовуючи норми Закону України “Про державну службу” до “державних політичних діячів” за так званою аналогією закону, неможливо досягнути тих цілей, з якими такий статус надавався, оскільки, як зазначає В.Б. Авер¢янов, передбачалось, що поняття “державний політичний діяч” повинно позначати “…особливий правовий статус окремих державних посад, який суттєво відрізняється від статусу посади державного службовця, встановленого Законом України “Про державну службу”[131].
Дійсно, у 2000 р., Президентом України був виданий Указ, яким затверджувалась Стратегія реформування системи державної служби в Україні. Саме в ній передбачалось кардинальне (у рамках адміністративної реформи) реформування структури державної служби. Зокрема зазначалось, що “до політичних посад мають бути віднесені посади Прем’єр–міністра України, інших членів Кабінету Міністрів України та деякі інші посади, статус яких як політичних буде визначено законами України… Ці посади не повинні відноситися до категорій посад державних службовців, передбачених Законом України "Про державну службу", дія якого має поширюватися на них у частині, що не суперечитиме відповідним законам України”[132]. Логіка, беззаперечно, є, але для того, що б така система діяла, мабуть, недостатньо обумовити такі принципові питання, як визначення правового статусу, у стратегії, концепції чи у будь–якому акті–декларації. Це необхідно було зробити в основному документі, нехай навіть у формі відсилки або у перехідних положеннях до Закону України “Про державну службу”. В такому випадку різночитань в жодному разі, не виникло б.
Реалією сьогодення є те, що “…щодо професійності як ознаки державної служби, то для претендентів на політичні посади є не обов¢язковим наявність досвіду роботи у певній галузі чи певної освіти, не передбачається проходження конкурсу на перевірку професійних якостей. Головним фактором при призначенні чи обранні на посаду державного політичного діяча є підтримка особи впливовими політичними групами, яка, в свою чергу, зазвичай, є результатом її політичної орієнтації та ділових якостей”[133]. Тобто політичні посади нарівні з допоміжними та посадами патронатної служби, характеризуються як “позапрофесійна державна служба”[134]. В результаті, статус таких осіб повністю залежить від “політичних чинників”[135] і, як наслідок, маємо “обурливу некомпетентність державних органів та осіб, що стоять на вершині управлінської піраміди”[136].