Керівник органу виконавчої влади адіністративно-правовий статус (Армаш) (стр. 17 из 46)

На наш погляд, положення п. 2 ч. 1 ст. 12 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, щодо вимог до кандидатів на посади державної служби та до самих державних службовців, повинні бути викладені таким чином: “Не можуть бути призначені на посади в місцеві державні адміністрації особи, які раніше засуджувались за вчинення умисного злочину, або ж були звільнені від кримінальної відповідальності за вчинення такого злочину, за винятком осіб, які були реабілітовані у встановленому законом порядку”.

Подібним чином пропонується вирішити питання щодо обмежень керівників інших органів виконавчої влади, зокрема, встановити, що:

“На посади Прем¢єр–міністра, міністрів, голів інших центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій не можуть бути призначені особи, які раніше засуджувались за вчинення умисного злочину, або ж були звільнені від кримінальної відповідальності за вчинення такого злочину, за винятком осіб, які були реабілітовані у встановленому законом порядку”.

До вказаних обмежень, пов¢язаних з призначенням на посаду голів місцевих державних адміністрацій, стаття 12 Закону України “Про державну службу” додає ще декілька загальних обмежень. Зокрема, це те, що не можуть бути обраними або призначеними на посаду в державному органі та його апараті особи, які:

- визнані у встановленому порядку недієздатними. Недієздатними визнаються громадяни, які внаслідок душевної хвороби або недоумства не можуть розуміти своїх дій та керувати ними[148]. Але існує ще й обмежена дієздатність, яка виникає після відповідного рішення суду щодо особи, яка внаслідок зловживання спиртними напоями або наркотичними засобами ставить себе і свою сім¢ю в тяжке матеріальне становище. Перебування такої особи на керівній посаді, мабуть, не найкращим чином вплине на реалізацію її професійного призначення та морального вигляду “служителя” держави. Тому, на нашу думку, доцільно було б на законодавчому рівні закріпити можливість перебування на посадах державних органів лише дієздатних осіб. Таке формулювання виключало б можливість вступу на посади як осіб з обмеженою дієздатністю, так і недієздатних осіб.

- у разі прийняття на службу будуть безпосередньо підпорядковані або підлеглі особам, які є їх близькими родичами чи свояками.

Перш за все, необхідно визначити кого саме законодавець розуміє під родичами або свояками. Після аналізу чинного законодавства виявилось, що вказаними термінами оперують десять нормативних актів із них лише три дають перелік осіб, які розуміються під цими обома термінами: батьки, подружжя, брати, сестри, сини, дочки, а також брати, сестри, батьки та діти подружжя (Положення про порядок і умови проходження служби в митних органах, Положення про проходження служби рядовим та начальницьким складом органів внутрішніх справ УРСР, Кодекс Законів про працю). При цьому не вказується, кого саме розуміють під родичами, а кого – під свояками, та чи є цей перелік вичерпним. Більше того, чи враховується наявність “цивільного шлюбу”, який за новим Сімейним Кодексом має офіційно визнаватись, принаймні, він є юридичним фактом, який має певні юридичні наслідки (виникнення аліментних правовідносин тощо). До речі, це дійсно проблема, оскільки факт цивільного шлюбу визнається судом а не відділом кадрів чи іншим підрозділом, який вирішує питання прийому на роботу.

До того ж, законодавство України не дає однозначної відповіді на те, кому саме підпорядковується, наприклад керівник місцевого органу виконавчої влади. Лише з аналізу статей Конституції, ст.ст. 7, 9, 43 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” можна зробити наступний висновок: безпосередня підпорядкованість керівників органів виконавчої влади виявляється у двох аспектах: кадровий – щодо Президента України, оскільки саме він вирішує питання призначення та звільнення з посади; системний – стосовно органів виконавчої влади вищого рівня. Щодо системного аспекту характеристики місцевих державних адміністрацій, то залежно від їх рівня (районний чи обласний) можливі такі варіанти підпорядкованості (рис. 2.3):

Рис. 2.3.

повна підпорядкованість

підпорядкованість в деяких питаннях

Окрім вказаних органів, місцеві державні адміністрації підпорядковані органам місцевого самоврядування з питань, делегованих їм відповідними радами. Отже, оскільки дуже важко визначитись з прямою підпорядкованістю голів місцевих державних адміністрацій, то й неможливо однозначно сказати: перебування в родинних стосунках з посадовими особами яких органів перешкоджає призначенню на посаду голови місцевої державної адміністрації?

На наш погляд, необхідно на законодавчому рівні чітко визначити підпорядкованість кожного з органів виконавчої влади, в тому числі й місцевих державних адміністрацій. До того ж це повинно бути зроблено таким чином, щоб не допустити подвійної підпорядкованості або навіть, конкуренції серед керівників різних рівнів щодо підпорядкованих органів.

Слід зазначити, що всі вищеназвані обмеження, пов¢язані з прийняттям на службу в державні органи взагалі й органи виконавчої влади зокрема, повинні стосуватися всіх без винятку службовців (і державних політичних діячів, і державних службовців). Зумовлене це певною формальністю та універсальністю наведених вимог, які з однаковим успіхом будуть гарантувати чітке та професійне виконання державних функцій на всіх рівнях та у різних галузях.

Окрім формальних вимог до керівників органів виконавчої влади, безумовно, повинні ставитись додаткові вимоги, які зумовлені їх особливим статусом. Так, особа, що претендує на заняття посади керівника органу виконавчої влади повинна мати не тільки загальне уявлення про наявне становище, проблеми та хід реформ у ввіреній їй галузі чи регіоні, а й чітко уявляти собі ті конструктивні заходи, які треба було б вчинити в тій чи іншій ситуації. Такий алгоритм дій повинен бути розроблений та усвідомлений особою майже одночасно з моментом призначення, або, навіть, до нього. Вироблення “політики окремого органу”, звичайно ж в межах “системної політики” є дуже важливим для того, щоб у кризових ситуаціях через один орган (елемент) не відбувся збій усієї системи виконавчої влади, коли вона реалізується за принципами „суб’єктивізму та імпровізації”[149]. “Державний службовець для повноцінного виконання своїх функціональних обов’язків повинен не тільки поєднувати у собі цілу низку різноманітних властивостей та професійних навичок, але й виконувати такі види робіт, які істотно відрізняються одна від одної як у змістовному плані, так і за своєю психологічною природою”[150].

Отже, звідси випливає необхідність досягнення єдності керівників усіх органів виконавчої влади в розумінні наявних і можливих проблем та шляхів їх вирішення.

Певною передумовою цьому може слугувати наявність у законі певних вимог до кандидатур на такі посади. На наш погляд, це повинні бути такі вимоги:

- вища освіта;

За підвищення вимог до кадрового потенціалу державної служби виступають чимало науковців[151]. На сьогодні, за наведеними у дослідженні В.М. Олуйка підрахунками, “лише 67,3 відсотка державних службовців органів виконавчої влади мають освіту 3–4 рівня акредитації”[152] – тобто – це особи, які мають освітньо–кваліфікаційний рівень спеціаліста або магістра. Погодьтесь, цього недостатньо, щоб гарантувати професіоналізм та реальний захист прав і свобод громадян при виконанні функцій, покладених на державну службу. Тому, на нашу думку, слід погодитись з твердженням В.А. Мальцева про те, що людина, яка очолює структуру державної влади, передусім має бути компетентною, що повинно визначатись її особистими якостями, професійною, інтелектуальною та моральною компетенцією[153]. Більше того, існує думка, з якою ми також повністю погоджуємось, про те, що “для всіх категорій керівників необхідний обов¢язковий мінімум правових знань, які б надавали право обіймати відповідні посади”[154]. Юридична обізнаність керівника мала б стати певним гарантом не тільки грамотного керівництва, а й керівництва в межах “правового поля”.

- стаж роботи на державній службі не менш ніж п¢ять років.

З цього приводу існує досить цікава думка, яку ми не можемо розділити. Так, окремі дослідники зазначають, що “…варто передбачити можливість вступу на державну службу на посаду будь–якої категорії особами, які не мають стажу державної служби, з тим, що підвищити професійний рівень в державних органах (тобто використовувати засади “відкритої системи”)”[155]. Для нас залишається загадкою, як саме можна підвищити професійний (саме професійний) рівень за допомогою вступу, особливо на вищі, керівні посади осіб без досвіду роботи в органах державної влади. Можливо, така стратегія сприятиме “новій хвилі” в управлінні або ж зменшить на якийсь відсоток корупцію серед службовців, і то, якщо мова йтиме про нижчі ранги, але ніяк не підвищить професіоналізм державної служби взагалі. Причин декілька і усі вони, на наш погляд є вагомими: