Досить тривалий час у системі виконавчої влади існує чи не найсуперечливіша посада керівника місцевого органу виконавчої влади. За різних часів вона мала різні назви: Представник Президента, голова місцевої державної адміністрації, але сутність цієї посади та правовий статус особи, що її обіймає, майже не зазнав змін. З загальної точки зору керівники – це різновид посадових осіб, наділених адміністративною владою стосовно очолюваного ним певного формально–організованого колективу, які здійснюють внутрішньоорганізаційне управління ним. Однією з особливостей цієї посади є те, що голова місцевої державної адміністрації є не лише “адміністратором”, “менеджером”, “управлінцем” у вузькому розумінні цих понять, оскільки має досить широкі повноваження щодо кадрових та організаційних питань діяльності місцевих державних адміністрацій, а й одноособово проводить політику держави на регіональному рівні. Це покладає неабияку відповідальність на особу, що обіймає таку посаду як з юридичної, так і з моральної точки зору.
Враховуючи специфічні риси, які притаманні місцевим державним адміністраціям, зокрема:
- здійснення публічних, державних функцій на підставі державно–владних повноважень (які включають у себе регулятивні, координаційні, виконавчі та інші форми управлінської діяльності в певній сфері, галузі, регіоні);
- законодавче оформлення правого статусу;
- право приймати у процесі виконавчо–розпорядницької діяльності управлінські рішення у формі правових актів, види і порядок прийняття яких встановлені законом, відповідають чинному законодавству й обов’язкові для виконання у сфері відання адміністрацій;
- складна внутрішня структура, що охоплює структурні підрозділи (іноді включає й інші органи) і службовців державної служби відповідно до штатного розпису даного органу;
- фінансування з державного бюджету;
включення місцевих державних адміністрацій до ієрархічної системи виконавчої влади, їх звітування перед органами вищого рівня, чіткі вимоги та контроль з боку держави за діяльністю усіх посадових осіб[168] місцевої державної адміністрації, а особливо, за їх керівниками необхідні у першу чергу.
Зокрема, в чинному законодавстві передбачена суттєва залежність голів місцевих державних адміністрацій від вищих посадових осіб держави та центральних органів державної влади, що виявляється в їх підконтрольності та підзвітності не тільки в порядку “виконавчої вертикалі”, а й Президенту України та органам місцевого самоврядування. Особливу увагу привертають існуючі повноваження Президента України в стосунках з виконавчою владою, зокрема, щодо голів місцевих державних адміністрацій. Відповідно до Закону України “Про місцеві державні адміністрації” Президент України призначає та звільняє голів місцевих держаних адміністрацій за поданням Кабінету Міністрів України при цьому термін призначення на посаду голови місцевої державної адміністрації збігається та тісно пов¢язаний зі строком повноважень Президента України, тобто у випадку обрання нового Президента України після дотримання певної процедури формування нового уряду голови місцевих державних адміністрацій зобов¢язані заявити про свою відставку.
Проаналізувавши таке положення можна з упевненістю вказати на приналежність та законодавчо закріплену залежність посади голови місцевої державної адміністрації не від уряду, а від Президента України, який, до речі, за Конституцією України не належить до виконавчої влади. Тим більше викликає нерозуміння такої ситуації той факт, що в рамках проведення конституційної реформи повноваження Президента України щодо призначення керівників органів виконавчої влади суттєво обмежились і в його віданні залишились тільки голови місцевих державних адміністрацій. Виникає запитання, на яке нам важко дати логічну відповідь: чому саме ці службовці органів виконавчої влади мають призначатись Президентом України? До речі, така ситуація спостерігається не тільки в Україні, а й у законодавстві багатьох держав пострадянського простору. Так, законом Республіки Киргизстан встановлено, що “глава областной, Бишкекской городской государственной администрации назначается Президентом Республики Кыргызстан по представлению Премьер–министра и с согласия соответствующего местного кенеша (органу місцевого самоврядування. – Н.А.)”. Але вже “глава районной, городской, районной в городе государственной администрации назначается Премьер–министром с согласия соответствующих местных кенешей по представлению глав государственных администраций областей и города Бишкека и утверждается Президентом Кыргызской Республики”[169], що є, на наш погляд, досить суттєвим кроком до вирівнювання ситуації.
По суті, Президент України, призначаючи на посаду голови місцевої адміністрації ту чи іншу особу не стільки виконує кадрові повноваження у сфері виконавчої влади, скільки призначає особистого представника на місцевому рівні. Така ситуація повною мірою відповідає дійсності і якийсь час, зокрема з 1992 по 1997 роки посада голови місцевої державної адміністрації мала саме таку назву – Представник Президента України, але ж у період дії Закону України “Про Представника Президента України” главою виконавчої влади був Президент України. Тому виправданим та логічно обґрунтованим вбачається існуюча на той час підлеглість, оскільки вказані посади знаходились на одній “урядовій вертикалі”. На сьогодні збереглись майже всі основні ознаки таких відносин. Навіть на законодавчому рівні, вже понад шість років після скасування посади Представника Президента України, ст. 25 Закону України “Про державну службу” закріплює віднесення цієї посади до першої категорії посад державних службовців і далі по тексту також згадується ця посада. І це незважаючи на суттєві зміни в державному устрої, головним чином це виведення посади президента з–під будь–якої гілки влади, в тому числі, звісно, і з–під виконавчої. Але при цьому Президент України не втратив повноваження кадрового характеру щодо більшості посадових осіб виконавчої влади, в тому числі – призначення та звільнення голови місцевої державної адміністрації, що вказує, по суті, на виконання Президентом України функцій голови виконавчої влади.
З цього приводу неоднозначним є положення законодавства Російської Федерації, за яким голови місцевих державних адміністрацій суб¢єктів федерації обираються населенням відповідної території[170]. Неоднозначність викликана, зокрема, специфікою функцій голови місцевої державної адміністрації – здійснення виконавчої влади на місцях, проведення єдиної політики “центру”. Це передбачає наявність у центральних органів виконавчої влади “своєї людини” на регіональному рівні, яка була б, принаймні, зацікавлена у вирішенні питань місцевого значення саме на користь держави, лобіювала на місцевому рівні політичні інтереси “центру”, вже не кажучи про проведення єдиної політичної, економічної та соціальної політики. Цього можна досягти лише призначенням на таку посаду особи хоча й і з того регіону, але добре перевірену на лояльність до центральної влади. У разі обрання особи, що має обійняти посаду голови місцевої державної адміністрації, центральна влада не застережена від фарс–мажорних обставин у вигляді непокори посадової особи, яка, по суті, повинна діяти узгоджено саме з “центром”. У цьому випадку населення обирає людину, вигідну для себе з усіх поглядів з надією на представництво і захист саме їх інтересів перед державою з боку обранця. Зазвичай ці сподівання виправдовуються, і, дійсно, як зазначається в літературі, виборність посадових осіб виступає як найбільш демократичний принцип формування органів управління[171]. Але тоді держава втрачає свого представника в регіоні, а сам представник – голова місцевої державної адміністрації починає діяти паралельно з посадовими особами місцевого самоврядування, водночас дублюючи їх функції.
До речі, схожої думки дотримується В.О. Величко, але ним були сформульовані альтернативні варіанти: “…голову місцевої державної адміністрації доцільніше було б не призначати, а обирати населенням відповідної адміністративно–територіальної одиниці. Іншим варіантом оптимізації роботи місцевих державних адміністрацій, на наш погляд, є створення виконавчих органів місцевого самоврядування на обласному й районному рівні. Але в такому випадку в компетенції місцевих державних адміністрацій повинні залишитися лише контрольно–наглядові функції при збереженні існуючого порядку формування”[172]. Тому ми не можемо, на жаль, однозначно визначити позицію автора з цього питання, але повністю погоджуємося з другим варіантом, що був запропонований науковцем.
Але, повертаючись до існуючої практики формування місцевих державних адміністрацій, ми також не можемо визнати її досконалою. Ситуація з тотальною залежністю голів місцевих державних адміністрацій від Президента України характеризується своєрідною плинністю кадрів, що спричиняє гальмування розвитку регіону. Прикладом цього може слугувати ситуація, яка спостерігалась в Запорізькій області. В цьому регіоні за пять років було змінено шість голів обласної державної адміністрації, кожен з яких не пропрацював на посаді більше ніж дев¢ять місяців. Звичайно, за такий короткий проміжок часу дуже важко вивчити проблеми регіону та визначитись з методами виходу з кризових ситуацій, а тим паче неможливо досягти докорінних змін. Результатом такої політики є неможливість продуктивно виконувати функції, покладені на місцеві державні адміністрації як в економічній, так і в політичній сферах суспільного життя.
Для вирішення подібних проблем автори Концепції адміністративної реформи пропонують надати головам місцевих державних адміністрацій, зокрема обласних, статус політичних провідників (діячів) єдиної державної політики в регіоні[173]. Такої ж думки дотримується і В.Я. Малиновський, який у своєму дослідженні зазначає, що “Важливим фактором оптимізації функцій (маються на увазі функції органів виконавчої влади. – Н.А.) є обов’язкове визначення на всіх рівнях виконавчої влади посадових осіб, наділених правом приймати політичні,