На жаль, у прийнятий згодом передбачений Концепцією Закон України “Про місцеві державні адміністрації” ці положення не ввійшли. Натомість передбачено створення апарату місцевих державних адміністрацій для правового, організаційного, матеріально–технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, систематичної перевірки виконання актів законодавства та розпоряджень місцевої державної адміністрації, подання методичної та іншої практичної допомоги місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування (ст. 44).
Апарат місцевих державних адміністрацій очолює керівник, який організовує його роботу, забезпечує підготовку матеріалів на розгляд голови місцевої державної адміністрації, організовує доведення розпоряджень голови місцевої державної адміністрації до виконавців, відповідає за стан діловодства, обліку і звітності, виконує інші обов’язки, покладені на нього головою місцевої державної адміністрації. По суті, саме ця посадова особа мала б вирішувати кадрово–організаційні питання, але законодавець вирішив по–іншому: голова місцевої державної адміністрації затверджує положення та визначає структуру апарату, призначає на посади і звільняє з них керівників та інших працівників структурних підрозділів апарату. Отже, на жаль, повною мірою реформування органів виконавчої влади на місцях, не відбулося, принаймні, в частині розподілу повноважень. Водночас, у Законі України “Про місцеві державні адміністрації” чітко виписані повноваження голови місцевої державної адміністрації щодо взаємодії з органами місцевого самоврядування, а саме:
1) голови місцевих державних адміністрацій мають право вносити на розгляд відповідних рад питання, пов’язані з виконанням делегованих повноважень, та інші пропозиції;
2) голови обласних державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях обласних рад; голови районних державних адміністрацій мають право дорадчого голосу на засіданнях районних рад;
3) голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально–економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.
У цьому випадку спостерігається упущення законодавцем чіткого закріплення прямих функціональних повноважень та акцентування уваги на не менш важливих, але все ж таки побічних повноваженнях.
Не менш важливе питання співвідношення посад голів місцевих державних адміністрацій з посадами їх заступників. Насамперед необхідно відзначити, що Закон України “Про місцеві державні адміністрації” не дає однозначної вказівки на можливу кількість перших заступників та заступників голів місцевих державних адміністрацій. Оскільки в п.п. 1, 2 ст. 10 Закону словосполучення “перший заступник” вжито в однині, а вже у п.п. 4, 5 ст. 10, ст. 40, тощо, це словосполучення вживається вже у множині (“перші заступники”), можна зробити висновок, що закон не забороняє голові місцевої державної адміністрації мати декілька перших заступників, але, на наш погляд, це буде недоцільним.
Що стосується заступників голови, то у Законі також немає чіткої вказівки щодо їх кількості, але якщо проаналізувати п. 3 ст. 10, щодо погодження головою обласної державної адміністрації кандидатури заступника з відповідним віце–прем¢єр міністром України, можна зробити висновок про найпринятнішуу кількість заступників – три особи. Це пояснюється тим, що на сьогодні до складу Кабінету Міністрів України входять два віце–прем¢єр–міністра (з питань агропромислової політики та природних ресурсів і з питань гуманітарної та соціальної політики[179]), а тому в ідеалі мало б бути два заступника з повноваженнями у відповідних сферах. Але це не виключає можливості введення більше двох посад заступників і Закон віддає вирішення цього питання на розсуд безпосередньо голові з єдиною вимогою – додержуватись загальної граничної чисельності, визначеної Кабінетом Міністрів.
При призначенні на посади перших заступників та заступників головами місцевих державних адміністрацій спостерігається жорстка ієрархія, що притаманна органам виконавчої влади. Зокрема, перший заступник голови обласної державної адміністрації призначається на посаду головою обласної державної адміністрації за згодою Прем’єр–міністра України а заступники призначаються на посаду головою обласної державної адміністрації за погодженням з відповідним віце–прем’єр–міністром України. А вже перші заступники та заступники голів районних державних адміністрацій призначаються на посади головами районних державних адміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних державних адміністрацій.
Розмежування повноважень між заступниками, заступниками та головою має відбуватися відповідно до розподілу обов¢язків головами місцевих державних адміністрацій, який має бути закріплений у Регламенті місцевої державної адміністрації. Якогось загального принципу розподілу повноважень на рівні нормативно–правових актів не існує, але провівши аналіз Закону України “Про місцеві державні адміністрації” та Типового регламенту місцевої державної адміністрації, можна зробити деякі висновки. Зокрема, головною рисою повноважень перших заступників є те, що вони є “дублерами” голів місцевих державних адміністрацій. На підтвердження цього досить навести положення ч. 3 ст. 39 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”[180], яке передбачає заміщення посади голови місцевої державної адміністрації у разі його відсутності першим заступником. Тому призначення певної кандидатури на посаду першого заступника голови місцевої державної адміністрації повинно бути виваженим кроком, адже ця особа, хоч і тимчасово, але матиме нагоду виконувати функції голови, а отже, певним чином впливати на ситуацію в регіоні.
Поряд з цим особа, що претендує на заняття посади першого заступника голови місцевої державної адміністрації, повинна не тільки розуміти наявне становище, проблеми та хід реформ району чи області, а й чітко уявляти собі ті конструктивні заходи, які треба було б вчинити в тій чи іншій ситуації. Такий алгоритм дій повинен бути розроблений та усвідомлений особою ще до настання моменту, коли необхідно “підмінити” голову місцевої державної адміністрації, тобто виконувати його функції згідно з законом. Це повинно статися майже одночасно з моментом призначення, або навіть до нього. Вироблення “політики окремого органу”, звичайно ж у межах “системної політики” дуже важливе для того, щоб у кризових ситуаціях через один орган (елемент) не відбувся збій усієї системи виконавчої влади. Отже, звідси випливає необхідність досягнення єдності голови місцевої державної адміністрації та його першого заступника в розумінні наявних і можливих проблем та шляхів їх вирішення.
Розглядаючи правовий статус заступників голів місцевих державних адміністрацій, необхідно відзначити деяку спеціалізованість їх посад. Це, зокрема, випливає з процедури їх призначення на посади, яку ми вже аналізували вище. Тобто по аналогії з розподілом повноважень між віце–прем¢єр–міністрами два заступника голови місцевої державної адміністрації повинні мати повноваження, відповідно, в питаннях агропромислової політики та природних ресурсів і в питаннях гуманітарної та соціальної політики. Заступники, на відміну від осіб, що займають посади перших заступників, не виконують “допоміжних” функцій щодо голови місцевої державної адміністрації. Їх основним завданням повинно бути здійснення функцій стосовно вирішення питань у дорученій головою місцевої державної адміністрації сфері під особисту відповідальність. Саме такої позиції додержується законодавець у ст. 40 Закону України “Про місцеві державні адміністрації”, але при цьому, на жаль, не виокремлюючи посади першого заступника як посади не спеціалізованої, з трохи іншими завданнями. Що стосується кандидатур на посади заступників голів місцевих державних адміністрацій, то вимоги повинні висуватися такі самі, як і до перших заступників, але бажано, щоб особа мала вищу освіту саме з фаху, який відповідає напряму займаної посади.
Припустимо, що заступник, одержавши від керівника наказ дослідити певне питання робочої процедури, у результаті може доповісти: “Я розглянув цю проблему і пропоную вам діяти таким чином”. Ця пропозиція може сприйматися без будь–якого розгляду її підвалин керівником, значною мірою впевненим у своєму заступникові. Тут очевидним є те, що високий рівень професійної майстерності підлеглих, а особливо заступників керівників, є запорукою ефективної роботи усієї системи організації державного управління.
Отже, ствердження можуть переконувати за відсутності доказу їх статусу або становища особи, яка стверджує щось. Індивідові, який не має певного статусу, або не визнається своїми колегами та безпосередньо керівником як фахівець у певній галузі знань, буде важче переконати своїх слухачів в обґрунтованості його рекомендацій, ніж особі, професіоналізму якої довіряють.