Про рекомендації частково судять з огляду на їх цінність, частково – з огляду на заслуги особи, яка їх надає Це справедливо, оскільки особи, які спираються на рекомендації, часто не мають необхідного досвіду, щоб судити про них (керівник не може бути фахівцем у різних галузях народного господарства), а брак часу вимагає від них прийняти рішення. Тому керівники вимушені прийняти рекомендації тих, кому вони довіряють.
Спеціалізація функцій прийняття рішень та покладання відповідальності за певні професійні послуги на конкретних осіб є важливим джерелом організаційної ефективності, що, як наслідок, забезпечить більш професійне вирішення проблем відповідної сфери та зменшить обсяги залучення галузевих спеціалістів, що у свою чергу, не дасть невиправдано “розростатися” апарату місцевої державної адміністрації. Особливо це актуально для невеликих за розміром регіонів, переважно це рівні районних державних адміністрацій.
Взагалі, автори Концепції адміністративної реформи дуже вдало, на наш погляд, визначили основний принцип розподілу повноважень всередині місцевого органу виконавчої влади. “Між посадовими особами обласної державної адміністрації повноваження повинні бути розмежовані таким чином, щоб голова адміністрації був максимально звільнений від вирішення поточних, оперативних питань та зосереджував увагу на проблемах розроблення і здійснення державної політики з урахуванням специфіки відповідного регіону (регіональної політики)”[181]. Але, як помітно з цього пункту, автори Концепції відносять такий розподіл повноважень на рівень області, а на рівні району місцеві державні адміністрації залишаються суто адміністративними органами. В цілому підтримуючи авторів Концепції адміністративної реформи про недоцільність надання головам районних державних адміністрацій статусу державних політичних діячів, ми не погоджуємось з відсутністю необхідності виокремлення адміністративних (кадрово–організаційних) та галузевих повноважень з переліку повноважень голів районних адміністрацій. На наш погляд, це ніяк не повинно бути пов¢язано з наявністю або відсутністю ознак політичної діяльності у функціях голів місцевих державних адміністрацій. Особи, що займають такі посади виступають в якості представника державної влади, зокрема, її виконавчої гілки, та своєрідного гаранта проведення єдиної державної політики і додержання законності в регіоні. Вже це саме по собі повинно виключати будь–яку необхідність втручання з боку голови у вирішення кадрово–організаційних питань та заняття поточними справами в окремих галузях.
Не менш важливим питанням правового статусу голів місцевих державних адміністрацій є підстави припинення їх повноважень. Чинне законодавство надає право припиняти повноваження голів місцевих державних адміністрацій лише Президенту України. Стаття 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” чітко визначає такі підстави та дає можливість класифікувати їх на три групи: зобов¢язуючі (щодо Президента України), рекомендаційні та безумовні. Так, до зобов¢язуючих підстав ми можемо віднести такі:
1) порушення ними (головами місцевих адміністрацій. – Н.А.) Конституції України і законів України;
2) втрати громадянства, виявлення факту подвійного громадянства;
Щодо цієї підстави, то в Законі України “Про громадянство України” передбачено втрату громадянства у випадку добровільного набуття громадянства іншої держави громадянином України після досягнення ним повноліття (Ст. 19). За цим же Законом добровільним набуттям громадянства іншої держави вважаються всі випадки, коли громадянин України за своїм вільним волевиявленням, вираженим у формі письмового клопотання, набув громадянство іншої держави або якщо він добровільно отримав документ, що підтверджує наявність набуття ним іноземного громадянства, за винятком випадків, якщо він автоматично набув громадянство іншої держави внаслідок одруження з іноземцем або згідно із законодавством іншої держави її громадянство надано громадянину України автоматично без його добровільного волевиявлення і він не отримав добровільно документ, що підтверджує наявність у нього громадянства іншої держави.
З аналізу норм Закону ми можемо дійти висновку, що у випадку одруження з іноземцем, країна якого надає автоматично громадянство після укладення шлюбу або ж з інших причин, але при пасивній участі громадянина України щодо набуття громадянства іншої держави, громадянин України не може втратити громадянства України, а отже залишається факт подвійного громадянства. Повертаючись до норми закону “Про місцеві державні адміністрації” щодо виявлення факту подвійного громадянства як підстави припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій, то маємо дійсну безумовну підставу. Але як тоді пояснити положення статті 2 Закону України “Про громадянство”, яка, проголошуючи єдине громадянство, стверджує таке: “Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України”[182]. Якщо брати до уваги такий принцип, то на нашу думку, втрачається сенс своєрідної боротьби з подвійним громадянством та всіляких заборон з цього приводу.
Зрештою, щодо голів місцевих державних адміністрацій це можна пояснити лише побоюванням держави, що особа з подвійним громадянством може мати певні інтереси в іншій державі та, відповідно, лобіювати інтереси цієї держави при виконанні державних функцій. А маючи певні повноваження як досить висока посадова особа в органі виконавчої влади, то зробити це буде неважко. Тоді постають питання: в який термін необхідно починати клопотати про вихід із громадянства іншої держави, коли Президент України може звільнити таку особу, зокрема, чи має вона право на певну відстрочку терміну виходу з громадянства з огляду на певну зайнятість, перебування у відрядженні, хворобу тощо. Чи обов¢язковою є обізнаність особи про наявність у неї громадянства іншої держави. Запитань виникає дуже багато, бо жодного натяку на опис процедури виявлення подвійного громадянства стосовно голів місцевих державних адміністрацій в жодному нормативно–правовому акті не існує. З приводу цього, на наш погляд, доцільним є викладення п. 2, ст. 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” в такій редакції:
“2) втрати громадянства України, виявлення факту подвійного громадянства, якщо особа протягом 1 місяця з моменту, коли їй стало відомо про набуття нею іноземного громадянства, без поважних причин не подала заяву про вихід з громадянства іншої держави”.
Таке формулювання норми забезпечить додержання прав та свобод людини та допоможе об¢єктивно вирішувати питання, пов¢язані з наявністю подвійного громадянства. В будь–якому разі держава має надати право людині обирати: відмовитись від іноземного громадянства і залишитись на посаді чи мати іноземне громадянство і тим самим втратити високу посаду. Запропонований нами термін подання заяви (один місяць), на наш погляд, є найоптимальнішим, оскільки надає можливості особі спокійно обрати вільний час, підготувати необхідні документи, та водночас не допускає невиправданого затягування вирішення цього питання.
3) визнання судом недієздатним;
4) виїзду на постійне проживання в іншу країну;
5) набрання законної сили обвинувальним вироком суду;
6) порушення вимог несумісності;
7) за власною ініціативою Президента України з підстав, передбачених цим Законом та законодавством про державну службу;
8) висловлення недовіри більшістю (дві третини) голосів від складу відповідної ради;
9) подання заяви про звільнення з посади за власним бажанням.
Наявність у ч. 2 ст. 9 Закону України “Про місцеві державні адміністрації” дієслова “може” стосовно Президента України дає нам можливість віднести до рекомендаційних (тобто таких, які виносяться на вільний розсуд Президента України) такі підстави:
1) прийняття відставки голови відповідної обласної державної адміністрації. На наш погляд, було б доцільно проаналізувати більш детально порядок виходу у відставку голови обласної державної адміністрації.
Відставка – це двосторонній юридичний акт, що полягає в задоволенні відповідним державним органом або посадовою особою заяви службовця, котрий обіймає посаду першої чи другої категорії, про намір скласти з себе посадові повноваження у зв¢язку з визначеними для цього законодавством обставинами, не пов¢язаними з винною поведінкою заявляючого про відставку[183]. Ця процедура досить чітко регламентована у ст. 31 Закону України “Про державну службу”, зокрема, підставами для відставки можуть бути: принципова незгода з рішенням державного органу чи посадової особи, а також етичні перешкоди для перебування на державній службі; примушування до виконання рішення державного органу чи посадової особи, яке суперечить чинному законодавству, що може заподіяти значної матеріальної або моральної шкоди державі, підприємствам, установам, організаціям або об’єднанням громадян, громадянину; стан здоров’я, що перешкоджає виконанню службових повноважень (за наявності медичного висновку). Рішення про прийняття відставки або відмову в ній приймається у місячний термін. У разі відмови у відставці державний службовець повинен продовжувати виконання службових обов’язків і має право на звільнення в порядку, передбаченому Кодексом законів про працю України;
2) подання Кабінету Міністрів України з підстав, передбачених законодавством про державну службу;
3) висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.