Як бачимо, критерієм розподілу в першому випадку було членство в Уряді, в другому – спеціально–галузева або територіальна належність.
Визначення компетенції керівників органів виконавчої влади, які обіймають політичні посади, тісно пов¢язана з окресленням основних характеристик такої посади. Політичний статус Кабінету Міністрів (і органів виконавчої влади взагалі) деякими авторами заперечується з посиланням на його виконавчо–розпорядчі функції[197]. Але Кабінет Міністрів як вищий орган загальної компетенції вирішує всі без винятку питання, які належать до відання виконавчої влади, шляхом вироблення прийнятних методів та оптимальних шляхів реалізації внутрішньої та зовнішньої політики України. В цьому випадку можна стверджувати, що цей орган виконує політичні функції, оскільки термін “політика” не можна ототожнювати лише із політикою загальнодержавною, засобом “…вирішення спільних справ, реалізації публічного інтересу…”[198], яку по суті формують Президент України та Верховна Рада України.
На нашу думку, термін “політика” необхідно розуміти, як загальне поняття, яке означає “вироблення концептуальних ідей, поглядів, методів дії тощо”. Подібне тлумачення міститься в окремих дослідженнях, де, зокрема, зазначається: “Державна політика в змістовному аспекті передбачає соціальний механізм, що складається з визначення загальних суспільних цілей, прийняття державно–управлінських рішень і мобілізації необхідних ресурсів для досягнення поставлених цілей, а також інституціональну структуру, що містить інститути лідерства, органи влади, норми й правила регламентації політичних дій соціальну діяльність, що полягає у створенні умов для соціального партнерства між державною владою і суб’єктами громадянського суспільства, залученні до управління основних соціальних груп через суспільні інститути. Із розробкою державної стратегії і проведенням повсякденної поточної політики (курсив наш. – Н.А.) пов’язане державне управління…”.[199] І тоді, дійсно, вживання такого терміну буде доречним і стосовно органів виконавчої влади з їх виконавчо–розпорядчими функціями.
Є ще один дискусійний момент і він стосується питання: чи має “політичний діяч” належати до певної партії? В.Б. Авер¢янов вказує, що “політичний характер зазначених посад аж ніяк не можна зводити до факту належності осіб, що їх обіймають, до певної політичної партії та активного ведення ними так званої публічної політики”, але автор не виключає такої можливості в майбутньому[200]. А вже І.Б. Коліушко наголошує на тому, що в ідеалі при формуванні коаліційного уряду, реалізується представництво в ньому парламентської більшості шляхом залучення до роботи в уряді “найавторитетніших, найкваліфікованіших, найдосвідченіших представників цієї партії (чи партійної коаліції – А.Н.)”[201]. Саме таким чином в результаті конституційної реформи має зараз формуватися Кабінет Міністрів України. Зокрема, Конституція України встановлює, що у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України. Засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються самою Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України (ст. 83 Конституції України).
Водночас законодавцями на березень 2006 р. (термін проведення виборів до Верховної Ради України, а отже, і наступного призначення складу Кабінету Міністрів України) не було доповнено Регламент Верховної Ради України нормами, які б регулювали процедуру створення такої коаліції.[202]
Але попри, як нам здається, технічні негаразди у створенні передумов своєчасного та якісного призначення Уряду новим Парламентом, сама ідея «відчуття політичної відповідальності» коаліції за діяльність «своїх» міністрів заслуговує на увагу. Поряд з цим існують певні застереження, які, на наш погляд, мають суттєве значення. Так, до складу Кабінету Міністрів України, як відомо, входять і керівники силових відомств, які мають спеціальні обмеження. Наприклад, міністр внутрішніх справ як член Кабінету Міністрів є політичним діячем, однак, відповідно до Закону України “Про міліцію”: “У підрозділах міліції не допускається діяльність політичних партій, рухів та інших громадських об’єднань, що мають політичну мету. При виконанні службових обов’язків працівники міліції незалежні від впливу будь–яких політичних, громадських об’єднань”[203]. Яким же чином діяти працівникам міліції для того, щоб виконати наказ міністра–політика (який є членом певної партії та позиціонує себе як провідника політики партії в певній галузі) та дотримати норми Закону про політичний нейтралітет? Які рішення буде приймати міністр внутрішніх справ, якщо, наприклад, члени його партії будуть організаторами або учасниками актів громадської непокори та заворушень, тим більше, якщо такі дії санкціоновані партією та є методами її діяльності? А якщо таке чинить опозиція? Ми поставили чимало запитань, але на наш погляд, відповіді на них настільки очевидні, що наводити їх просто недоцільно.
Як можливий варіант можна запропонувати виведення силових структур з системи органів виконавчої влади і поряд з прокуратурою вважати їх державними правоохоронними органами, керівники яких призначатимуться Президентом України (як гарантом Конституції України) та будуть повністю йому підзвітні та підконтрольні. Такий компроміс, на нашу думку, забезпечив би “силові” міністерства неупередженим та незаангажованим політичними інтересами керівництвом. Але тоді треба вести мову або ж про створення четвертої, правоохоронної, гілки влади,[204] або ж “скромно умовчати” про чітке встановлення статусу цих органів, як це відбувається з тією ж пр.ратурою, яка ні за Конституцією України, ні за Законом України “Про пр.ратуру” не тільки не віднесена до будь–якої гілки влади, а й взагалі не визначається як орган державної влади.
Статус політичної посади є компонентом єдиного статусу керівника органу виконавчої влади, та вказує на виключність місця та ролі певного керівника в системі виконавчої влади.
“Виключність” виявляється, по–перше, в особливому порядку призначення на посаду та звільнення з посади; по–друге – у проходженні служби на займаній посаді; по–третє – в особливій (політичній) відповідальності за наслідки службової діяльності[205]; по–четверте – в особливих умовах для реалізації влади (керівнику потрібно мати підтримку певної політичної організації, мати неабиякі навички у сфері політичної діяльності тощо).
Так, конституційно закріплено, що Кабінет Міністрів є вищим органом виконавчої влади в Україні. Склад Кабінету Міністрів визначений Конституцією України. Так до складу уряду входять: Прем’єр–міністр, перший віце–прем’єр–міністр, віце–прем’єр міністри, міністри (ч. 1 ст. 114).
Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відповідно до Конституції вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем’єр–міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України.
Президент, у свою чергу, в строк не пізніше ніж на п’ятнадцятий день після одержання такої пропозиції вносить до Верховної Ради України подання про призначення Прем’єр–міністра України, а також подання щодо призначення міністра оборони України та міністра закордонних справ України. Інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем’єр–міністра України.
Як бачимо, Прем’єр–міністр України становиться ключовою фігурою у призначенні персонального складу Кабінету Міністрів України, хоча, звичайно, цей процес відбувається під впливом парламентської більшості, яка цього Прем’єра і запропонувала. Можна майже стовідсотково стверджувати, що Прем’єр–міністром України будуть представлені ті кандидатури, які йому були подані більшістю разом із пропозицією обійняти цю посаду. Тобто це вказує на те, що в даному випадку про «вільний розсуд» у підборі «своєї» команди Прем’єром не йдеться. Саме коаліція визначає управлінську та політичну доцільність, як критерій відбору кадрів на урядові посади а також вирішує питання політичної відповідальності уряду, яка має наслідком відставку уряду в цілому, або ж окремого урядовця.
Персона члена Кабінету Міністрів як політичного діяча на фоні викладених положень дійсно відповідає своєму призначенню – вироблення та проведення політики в дорученій партійною коаліцією сфері відання. Але наступним і невідкладним кроком Верховної Ради України має стати законодавче закріплення статусу державних політичних діячів за членами Кабінету Міністрів України та детальне розроблення його елементів. Видається, що це буде не тільки виконання вимоги Конституції щодо виключно законодавчого регулювання «організації, повноважень і порядку діяльності Кабінету Міністрів України» (ст. 120 Конституції), а й стане формально–визначеним юридичним (поряд з політичним) критерієм формування персонального складу Уряду та його подальшої роботи.