Треба констатувати, що сучасною тенденцією (в основному, в рамках політичної (конституційної) реформи) є збільшення ролі Верховної Ради України у кадровому регулюванні керівної верхівки органів виконавчої влади (особливо це стосується міністрів як керівників органів виконавчої влади). Саме при такій взаємодії вони будуть виправдовувати на сто відсотків свій нещодавно наданий статус державних політичних діячів, оскільки призначатимуться в особливому порядку – за політичними мотивами, що, у свою чергу, забезпечить «особливе становище»[206] міністерств по відношенню до інших центральних органів виконавчої влади. З приводу цього цікаво буде згадати, що положення трьох основних законопроектів внесення змін до Конституції передбачали право Верховної Ради України призначати за поданням Президента України Прем¢єр–Міністра України. Окрім цього, законопроект № 3207–1 зобов¢язує Президента України у своєму поданні представляти кандидатури лише з числа представників партії (виборчого блоку партій), яка має у Верховній Раді найбільшу кількість народних депутатів.
Але, на наш погляд, більш демократичним у цьому питанні був проект закону “Про внесення змін до Конституції”, представлений Президентом України[207]. Цей проект передбачав участь як парламентської більшості, так і парламентської опозиції в формуванні уряду. Зокрема, ним передбачена процедура, за якою Верховна Рада надає згоду на призначення Президентом України Прем’єр–міністра України після проведення консультацій Президента України з Головою Верховної Ради України, Першим заступником і заступником Голови Верховної Ради України та керівниками депутатських фракцій (груп) парламентської більшості щодо погодження кандидатури на цю посаду. Обов’язкова дорадча процедура передбачена і для призначення членів уряду. Парламентську опозицію проект наділив правом представлення співдоповіді під час розгляду на пленарних засіданнях Верховної Ради України питань про Програму діяльності Кабінету Міністрів України. Результатом такої процедури виключається можливість формування “кишенькового” уряду, адже участь у цьому беруть і Президент і законодавча влада. Остання ж за умови створення більшості та опозиції зможе гарантувати стабільність і лобіювання інтересів постійної більшості, а не випадкових, ситуативно створених депутатських груп і, водночас, врахування інтересів опозиційної “меншості”. Такі заходи повністю відображають сутність принципу “стримувань та противаг”, що закріплений у чинній Конституції України. На жаль, законопроект був знятий з розгляду у Верховній раді і сам Президент відмовився від такої ініціативи.
Існуючий на сьогодні проект Закону України “Про Кабінет Міністрів України” в цьому сенсі подекуди застарів, оскільки ще й досі пропонує призначати членів Кабінету Міністрів Президентом України[208].
§ 3. Обмеження, пов¢язані з перебуванням на посадах керівників органів виконавчої влади
Дослідження адміністративно–правового статусу керівника органу виконавчої влади включає в себе характеристику обмежень, пов¢язаних з перебуванням на посадах керівників органів виконавчої влади. Правовий статус керівників органів виконавчої влади досить складний і полігранний. Багато чого основоположного з існуючого в теорії та практиці адміністративного і конституційного права не може бути застосовано до цієї категорії осіб. Зокрема, існування конституційного права обирати і бути обраним викликає неоднозначне ставлення різних учених–юристів. Дійсно, в науці адміністративного права існує досить неоднозначне та дискусійне питання обмеження щодо наявності у керівників органів виконавчої влади представницького мандата.
"Мандат" у перекладі з латинської мови означає наказ, доручення, повноваження бути представником інтересів громади, захищати їх, виступати від їх імені, надане депутату виборцями шляхом подання голосу за нього на виборах. Мандат – це також термін дії наданих повноважень, строк скликання представницького органу.
Так, наприклад, щодо сумісності посади члена уряду з мандатом народного депутата існує така думка: “Так, частина друга ст. 78 Конституції України, яка встановлює конституційні вимоги щодо несумісності, зазначає, що “народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандату чи перебувати на державній службі. Те, що посада члена уряду не характеризується представницьким мандатом, – очевидно, оскільки особа на неї не обирається і не уповноважена представляти народ, а призначається для реалізації політичної програми. Не належить вона і до посад державної служби…”[209]. Дійсно, з цим важко не погодитись, оскільки Президент, вивівши з–під дії Закону “Про державну службу” категорії посад політичних діячів, не передбачив можливість або неможливість осіб, що займають такі посади, мати або “зберігати”[210] представницький мандат на момент виконання повноважень в Уряді. В цьому І.Б. Коліушко має рацію.
Але існує Закон України “Про статус народного депутата України”, п. 1 ч. 1. ст. 3 якого чітко визначає, що народний депутат не має права бути членом Кабінету Міністрів України, керівником центрального органу виконавчої влади[211]. Звичайно, таке положення можна охарактеризувати як неконституційне (і то лише після рішення Конституційного Суду), адже Конституція містить обмеження щодо представницького мандату стосовно певних осіб, а саме: народних депутатів України (ч. 2 ст. 78), Президента України (ч. 4 ст. 103) та професійних суддів (ч. 2 ст. 127). Як бачимо, жодного натяку на обмеження керівників органів виконавчої влади щодо представницького мандата Конституція України не містить.
Виняток становлять керівники органів виконавчої влади, які є державними службовцями. Щодо цих осіб Конституція містить пряму заборону мати мандат народного депутата України, оскільки забороняє останнім перебувати на державній службі (ч. 2 ст. 78). Отже, заборона, наприклад, Прем’єр–Міністрові України виконувати обов’язки народного депутата України буде вважатись незаконною, тобто такою, що порушує його конституційні права, оскільки він не є державним службовцем.
Але погодитись з тим, що вирішення питання повинно бути на користь збереження можливості суміщення[212], на наш погляд, неможливо. Це також стосується і керівників органів виконавчої влади, які не мають політичного статусу, оскільки інтегрування посадових осіб однієї гілки влади в іншу суттєво порушить систему “стримувань та противаг”.
Достатньо проаналізувати можливості народного депутата у діяльності Верховної Ради України та зіставити з повноваженнями керівника органу виконавчої влади. Так, до повноважень Верховної Ради України належить:
- розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України (п. 11 ч. 1 ст. 85 Конституції України);
- призначення за поданням Президента України Прем’єр–міністра України, міністра оборони України, міністра закордонних справ України, призначення за поданням Прем’єр–міністра України інших членів Кабінету Міністрів України, голови Антимонопольного комітету України, голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, голови Фонду державного майна України, звільнення зазначених осіб з посад, вирішення питання про відставку Прем’єр–міністра України, членів Кабінету Міністрів України;
- здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до цієї Конституції (п. 13 ч. 1 ст. 85 Конституції України);
- за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (ч. 1 ст. 87 Конституції України).[213]
Указані повноваження характеризують зміст такого поняття як парламентський контроль за діяльністю органів виконавчої влади[214]. За визначенням О.Ф. Андрійко, формами парламентського контролю за діяльністю органів виконавчої влади є: депутатський запит, затвердження програми діяльності уряду, заслуховування інформації про виконання загальносуспільних програм, діяльність окремих центральних органів виконавчої влади та їх керівників.[215] До речі, щодо останньої форми контролю, то в літературі її досить влучно відносять до політичного контролю як різновиду парламентського[216]. При цьому одна й та сама особа може бути водночас і суб’єктом і об’єктом контролю. Така ситуація не може розглядатись як природна, оскільки не можна бути “суддею у власній справі”[217].
В цьому сенсі досить цікавою є думка щодо переліку вимог, які мають сприяти забезпеченню стабільності процесу управління, зокрема це: “1) сила впливу публічної підсистеми системи влади і сумарна сила впливу складових громадянської підсистеми на соціальне середовище повинні бути взаємно врівноваженими; 2) у внутрішній динаміці системи влади мають бути закладені механізми можливих змін соціальних або політичних сил в межах нормотворчого і виконавчого компонентів у разі появи значної кількості негативних об’єктів влади (втрати легітимності); 3) для запобігання конфліктної ситуації необхідна наявність механізму, який забезпечує представництво одних і тих самих політичних (соціальних) сил в межах нормотворчого і виконавчого компонентів (курсив наш – Н.А.)”.[218] Зауважимо, що мова йде про представництво саме “одних і тих самих політичних (соціальних) сил”, а не одних і тих самих осіб.