Продовжуючи думку, вважаємо за доцільне навести цитату з дослідження професора О. Петришина: “…парламентське правління обумовлює статус членів уряду як політичних службовців (політичних державних діячів), оскільки їх призначення проходить процедуру парламентського затвердження на підставі політичних вимог, і, окрім того, їх діяльність підлягає безпосередньому парламентському і партійному контролю. У зв¢язку з цим таку систему іноді називають “правлінням політичних партій”, що здійснюється за допомогою формування парламентської більшості і членів правлячого комітету, які обираються парламентом, і тому допускає поєднання депутатського мандата з міністерськими посадами.”[219]
Це дійсно логічний та зрозумілий принцип, але ми не повинні забувати, що “розподіл влад” або, точніше, “розподіл гілок влади” впроваджувався з єдиною головною метою – недопущення узурпації влади в руках однієї політичної сили[220] – “щоб гілки влади врівноважували одна одну”[221]. Коли ми допускаємо можливість перебування одних і тих самих осіб на службі двох гілок влади, які повинні стримувати одна одну, то увесь механізм реалізації демократичної державної влади може зійти нанівець.
Ще одне дискусійне питання існує щодо наявності представницького мандата місцевої ради у голів місцевих державних адміністрацій. Розглянувши це питання, Конституційний Суд України прийняв рішення про неконституційність обмежень, пов’язаних з можливістю голів місцевих державних адміністрацій мати представницький мандат місцевої ради, обґрунтувавши це таким чином: “Вирішуючи питання щодо несумісності представницького мандата депутата місцевої ради, Конституційний Суд України в Рішенні від 13 травня 1998 р. (справа щодо статусу депутатів рад) дійшов висновку, що передбачений Конституцією України перелік осіб, статус яких має відповідати вимозі несумісності, є вичерпним, і визнав такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини першої статті 5 Закону України "Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів", за якими депутат місцевої ради не може бути головою місцевої державної адміністрації, його заступником, керівником її структурного підрозділу, пр.рором”[222].
У цьому Рішенні Конституційний Суд України також зазначив, що депутат сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради, який перебуває на посаді керівника місцевого органу виконавчої влади чи на іншій посаді, на яку поширюється дія Конституції та законів України щодо обмеження сумісництва, не може поєднувати свою службову діяльність на цій посаді з посадою сільського, селищного, міського голови, секретаря сільської, селищної, міської ради, голови та заступника голови районної у місті, районної, обласної ради, а також з іншою роботою на постійній основі в радах, їх виконавчих органах та апараті.
З наведеного Рішення Конституційного Суду України випливає, що Конституція України не забороняє головам місцевих державних адміністрацій бути обраними до представницького органу місцевого самоврядування і мати представницький мандат депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної чи обласної ради.
А тепер згадаємо положення Закону України “Про місцеве самоврядування”, які надають право депутатам районних та обласних рад виступати ініціаторами застосування до голів відповідних місцевих державних адміністрацій заходів державного впливу, а саме:
- прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації;
- прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, … які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів;
- внесення до Кабінету Міністрів України пропозицій щодо голови відповідної місцевої державної адміністрації[223].
По–перше, викликає сумнів момент, пов’язаний з правом місцевої ради ініціювати відставку голови місцевої державної адміністрації. Чи підуть депутати ради на позбавлення одного з них такої вагомої посади, коли це обопільно невигідно? Чи не стане обрання посадової особи від місцевої державної адміністрації депутатом запорукою того, що рада не буде клопотати про відставку голови місцевої державної адміністрації? В такому випадку це може спричинити своєрідний бум “реалізації виборчого права” серед голів місцевих державних адміністрацій.
По–друге, необхідно визначити правову природу статусу депутатів місцевих рад і державних службовців. Для цього проаналізуємо чинне законодавство. Так, Закон України “Про місцеве самоврядування” передбачає, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Це означає, по–перше, що територіальна громада саме через депутатів місцевих рад реалізує своє самоврядне право; по–друге – що депутати місцевих рад повинні представляти та захищати інтереси своїх виборців (територіальної громади). Додамо до цього принципи служби в органах місцевого самоврядування, які закріплені в Законі України “Про службу в органах місцевого самоврядування”. Серед загальних принципів виділимо найбільш впливові на діяльність службовців:
- служіння територіальній громаді;
- поєднання місцевих і державних інтересів;
- професіоналізму, компетентності, ініціативності, чесності, відданості справі; підконтрольності, підзвітності, персональної відповідальності за порушення дисципліни і неналежне виконання службових обов’язків;
- захисту інтересів відповідної територіальної громади;
- самостійності кадрової політики в територіальній громаді[224].
В результаті стає зрозумілою чітка вимога до службовців органів місцевого самоврядування (до яких відносяться і депутати місцевих рад як такі, що займають виборні посади – ч. 1 ст. 3) представляти і відстоювати законні права та інтереси територіальної громади. До того ж спеціальний закон, що встановлює статус депутатів місцевих рад містить схоже формулювання: «Депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов’язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини – виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування»[225].
Нарешті, голови місцевих державних адміністрації, які є державними службовцями: яке їх призначення? Почнемо з характеристики поняття “державна служба”. Закон України “Про державну службу” надає таке її визначення: “державна служба в Україні – це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів”. Вочевидь, державні службовці покликані не тільки виконувати закони (це повинні робити усі, хто вступає у правовідносини з державою – громадяни, особи без громадянства, іноземні громадяни тощо), а й гарантувати державі якісне представництво, адже державні службовці – це, насамперед, представники держави, і саме через них громадяни можуть захистити свої законні права та інтереси перед державою та вступити з нею у правовідносини. Таке твердження підкріплюється принципами, на основі яких і будується державна служба, а саме:
- забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції;
- недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина;
- безпосереднє виконання покладених на них службових обов’язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників[226].
Отже, провівши порівняльний аналіз, можемо дійти висновку про те, що при використанні керівником органу виконавчої влади своїх прав як громадянина України (у цьому випадку таким правом є право обирати і бути обраним) може бути:
‑ порушена система "стримувань та противаг", яка була створена саме для запобігання концентрації трьох основних функцій державної влади (законодавчої, виконавчої та судової) в руках однієї політичної сили;
‑ виникнути досить складна ситуація, коли така особа буде підпорядкована двом різним за своєю природою та статусом суб¢єктам державотворення (органам виконавчої влади вищого рівня і Президенту України – з одного боку, територіальній громаді – з іншого) і, як наслідок, особа повинна виконувати повноваження різні за своїм походженням і суттю.
Враховуючи вищенаведене, можна передбачити, що визнання за керівниками органів виконавчої влади права мати представницький мандат, тобто виконувати функції представника народу безпосередньо (чи у Верховній Раді, чи у місцевій раді) і, водночас, бути представником держави (перебуваючи на державній службі або маючи статус політичного діяча) є не тільки недоцільним з огляду на потенційну неможливість якісно та ефективно виконувати свою роботу, перебуваючи “слугою двох панів”, а й небезпечним, оскільки це йде у розріз із принципом незалежності усіх гілок влади і може суттєво порушити існуючу систему “стримувань та противаг”.