Розуміючи аргументованість та виваженість рішення Конституційного Суду, ми погоджуємось з тим, що на сьогодні заборона керівникам органів виконавчої влади мати представницький мандат є суттєвим порушенням їх конституційних прав як громадян України. Але зважаючи на викладені нами аргументи, необхідно зрозуміти, що керівники органів виконавчої влади – це, насамперед, не приватні, а публічні особи, на яких поширюються обмеження при прийнятті та проходженні державної служби (служби в органах виконавчої влади), яких держава вже обмежила у конституційних правах (право створення політичних партій, право на страйк, право на невтручання в його особисте життя (обов¢язок декларування доходів своїх і своєї сім¢ї) тощо).
Тому, на наш погляд, у рамках адміністративної та політичної реформи доцільно закріпити у Конституції України обмеження щодо можливості надання представницького мандату керівникам органів виконавчої влади, це буде повною мірою відповідати інтересам держави і суспільства в цілому. На жаль, автори двох поданих законопроектів змін до Конституції додержуються з цього приводу іншої думки, припускаючи можливість міністрам, іншим керівникам центральних органів виконавчої влади суміщати свою службову діяльність із представницьким мандатом народного депутата України[227]. Зауважимо, що дискусія йде тільки–но щодо керівників центральних органів виконавчої влади, тоді як наявність представницького мандату, наприклад, у Прем¢єр–міністра або у голови місцевої державної адміністрації проектами не обумовлюється.
– Державні службовці не можуть брати участь у страйках та вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу.
Оскільки державний службовець органічно пов’язаний з державою, то вимоги, які висуваються до нього, мають досить жорсткий характер, і подекуди обмежують його конституційні права та свободи як людини та громадянина. Закон містить обмеження на два види дій для державних службовців – страйк, право на який для всіх працюючих встановлює Конституція України та дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу. Поняття страйку закріплено у ст. 17 Закону України «Про порядок вирішення колективних трудових спорів (конфліктів)». Так, страйк розуміється як «…тимчасове колективне добровільне припинення роботи працівниками (невихід на роботу, невиконання своїх трудових обов’язків) підприємства, установи, організації (структурного підрозділу) з метою вирішення колективного трудового спору (конфлікту)»[228].Що ж стосується змісту такої дії, як перешкоджання нормальному функціонуванню державного органу, то законодавчого визначення нами знайдено не було. Натомість досить цікаве розуміння цих дій (або дії) містить російська наукова література.
Так, Ю.М. Старілов вважає, що державні службовці мають утримуватись не тільки від дій або виступів, а й від висловлювань, які можуть зашкодити державній службі або заподіяти збитки державному органу чи створити уявлення, що державні службовці не дотримуються або діють усупереч інтересам держави та суспільства. Далі вчений зауважує, що залежно від посади, яку обіймає державний службовець, обов’язок не вчиняти дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу модифікується. Так, несумісні з державною посадою міністра публічні заяви про неправильну політику уряду, публічна критика міністра керівником департаменту або іншого структурного підрозділу тощо. І навпаки, такого роду заяви та критика будуть цілком правомірними зі сторони співробітників, на яких поширюється режим приватного права (тобто які працюють за трудовим договором).
Окрім цього, державний службовець не має права використовувати свої службові обов’язки, авторитет державної служби та знання документів для того, щоб критикувати діяльність державних органів та посадових осіб. Він також не має права критикувати свого керівника, державний орган, у якому він служить, з питань політики, яку має проводити державний орган чи посадова особа. Якщо державний службовець не згоден з політикою, що проводиться, він має піти у відставку[229].
Про існуючі обмеження державний службовець попереджається перед вступом на посаду та підписує документ під назвою "Попередження про спеціальні обмеження, встановлені законами України "Про державну службу" та "Про боротьбу з корупцією", щодо прийняття на державну службу та проходження державної служби". Він зберігається в особовій справі державного службовця.
- Службовець не має права вчиняти дії, передбачені ст. 1 і 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією".
Зокрема, він не має права: сприяти, використовуючи своє службове становище, фізичним і юридичним особам у здійсненні ними підприємницької діяльності, а так само в отриманні субсидій, субвенцій, дотацій, кредитів чи пільг з метою незаконного одержання за це матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг; займатися підприємницькою діяльністю безпосередньо чи через посередників або підставних осіб, бути повіреним третіх осіб у справах державного органу, в якому вона працює, а також виконувати роботу на умовах сумісництва (крім наукової, викладацької, творчої діяльності, а також медичної практики) тощо[230].
Але, не зважаючи на явну необхідність боротьби з корупцією, необхідно зазначити, що існування такого обмеження при проходженні державної служби є досить дивним. Якщо простежити логічний ланцюжок наведеного обмеження, то випливає, що, по–перше, саме державним службовцям і саме при проходженні державної служби заборонено вчиняти корупційні дії, а от інші особи можуть вільно цим правом скористатись; по–друге, яку мету ставив перед собою законодавець, закріплюючи вказаним законом заборону службовцями вчиняти правопорушення корупційного характеру? Адже якщо іти логікою законодавця, то наведена фраза мала б такий вигляд: “службовець не має права вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією", Кримінальним кодексом України, Кодексом про адміністративні правопорушення тощо”. На наш погляд, це видається абсурдним, оскільки і так зрозуміло, що службовці (як і всі інші) не мають права вчиняти будь–які правопорушення, в тому числі і передбачені Законом України "Про боротьбу з корупцією". До того ж, чому обмеження пов¢язані саме з цим видом правопорушень, а інші залишаються поза увагою (наче потенційно на них обмеження не поширюються і вчиняти їх службовцям дозволено).
Більше того, на нашу думку, заборона вчиняти правопорушення взагалі не може визнаватись “обмеженням при проходженні служби”, оскільки не є обмеженням прав та свобод (так, як, наприклад, обмежуються права осіб, які перебувають на державній службі на заняття підприємницькою діяльністю) а загальним обов¢язком людини і громадянина, який закріплений у Конституції України (ст. 68). Виходячи з вищевикладеного ми пропонуємо виключити з відповідних нормативно–правових актів вказівку на заборону вчиняти дії, передбачені статтями 1 і 5 Закону України "Про боротьбу з корупцією”. Виключення вказаного обмеження забезпечить “чистоту” юридичної техніки і, водночас, у будь–якому разі не надасть права державним службовцям вчиняти дії, передбачені Законом України "Про боротьбу з корупцією”.
Не можна не зазначити, розглядаючи питання статусу керівників органів виконавчої влади, що названий нами Закон «Про боротьбу з корупцією» передбачає спеціальні підстави притягнення до юридичної відповідальності цієї категорії службовців за антикорупційним законодавством. Так стаття 10 встановлює, що керівники міністерств і відомств, державних підприємств, установ та організацій чи їх структурних підрозділів у разі виявлення чи отримання інформації про вчинення підлеглим корупційного діяння або порушення спеціальних обмежень, встановлених статтею 5 цього Закону, в межах своєї компетенції зобов’язані вжити заходів до припинення таких діянь та негайно повідомити про їх вчинення будь–який з державних органів, зазначених у пунктах "а" і "б" статті 4 цього Закону[231].
Умисне невжиття такими керівниками заходів, передбачених частиною першою цієї статті, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від двадцяти п’яти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Повторне протягом р. вчинення діяння, передбаченого частиною другою цієї статті, тягне за собою адміністративну відповідальність у вигляді штрафу від двадцяти п’яти до п’ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і звільнення з посади чи інше усунення від виконання функцій держави.
ГЛАВА 4
реалізація адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади у відносинах відповідальності
§ 1. Загальна характеристика відповідальності керівників органів виконавчої влади
Дослідження проблеми відповідальності керівників органів виконавчої влади в контексті реалізації їх правового статусу є досить важливим та принциповим питанням адміністративного права. Керівники органів виконавчої влади, реалізуючи надані їм повноваження в сфері державного управління, вступають у адміністративно–правові відносини з різними суб¢єктами. Це є досить відповідальним, адже на керівників покладені владні й управлінські функції по забезпеченню і зміцненню законності й правопорядку, охороні прав та інтересів громадян. Але, на жаль, за довгі роки панування адміністративно–командної системи увесь державний апарат виявився уражений тяжкими недугами, які згубно позначилися на життєздатності всього суспільства та похитнули основи суспільного устрою і національну безпеку.