Так, російською політологічною наукою констатується, що останнім часом спостерігається стрімке посилення впливу політично безвідповідальних бюрократичних структур державної влади, які долучають або намагаються долучити до сфери своєї компетенції не лише ключові виконавчі функції, але й основоположні рішення в галузі реалізації державної політики, законотворення і навіть здійснення правосуддя[232].
Виходячи на принципово новий рівень розвитку як правової та демократичної держави, ми повинні розуміти, що людина є найвищою цінністю цивілізованого суспільства. Це положення вироблене логікою розвитку світової історії та, до речі, закріплене у ст. 3 Конституції України. Права і свободи людини забезпечуються за допомогою виконання державою і її повноважними представниками визначених законом обов’язків стосовно громадян держави. У цьому полягає основний зміст законності в державному управлінні. У коло обов’язків повноважних представників державної влади, серед яких чільне місце займають керівники органів виконавчої влади, чиннне законодавство включає підтримку конституційного ладу, дотримання законів України, сумлінне виконання обов’язків за посадою, дотримання й захист прав та інтересів громадян, розгляд звертань громадян, суспільних об’єднань, інших суб’єктів у межах посадових повноважень і прийняття рішень у порядку, установленому законодавством, дотримання правил роботи з інформацією, охорону державної й іншої таємниці, нерозголошення інформації, яка стала відома по службі, стосовно приватного життя, честі та гідності громадян тощо.
До обмежень віднесені норми, що забороняють використовувати в неслужбових цілях засобів матеріально–технічного, фінансового й інформаційного забезпечення, займатися іншою оплачуваною діяльністю, крім педагогічної, наукової й іншої творчої роботи, входити в органи упраління комерційних організацій і деякі інші. Порушення цих принципів функціонування державного апарата взагалі, безумовно, повинно викликати встановлену законом відповідальність. “Керівник, спеціаліст реально відповідає не тільки за обґрунтованість та результативність своїх рішень, але й за неприйняття необхідних та своєчасних заходів, обумовлених його повноваженнями”[233].
Напевно, ні в кого з сучасників не викличе заперечень необхідність існування інституту відповідальності усіх суб’єктів правовідносин взагалі та керівників органів виконавчої влади зокрема. А от у 70–х р. минулого століття зазначалось, що “посада секретаря виконкому (певний аналог сучасного заступника керівника органу виконавчої влади. – Н.А.) надається сумлінним та поважним людям, які з надійшовших на їх адресу критичних зауважень, роблять, зазвичай, правильні висновки,… тому включення в той чи інший нормативний акт статті про дисциплінарну відповідальність секретаря виконкому не буде, на наш погляд, сприяти підвищенню авторитету, та до того ж не є необхідністю”[234]. Звичайно, така думка пояснюється існуючою на той час ідеологією “презумпції правоти” партійного керівництва, хоча вже у 1980 р., О.І. Щербак не погодився з таким твердженням, вказуючи на те, що “система юридичної відповідальності керівників та інших посадових осіб будується на тих же засадах, що і відповідальність інших громадян”[235]. Подібну думку обстоює і Ю.М. Старілов, зазначаючи, що “посадова особа може бути суб’єктом юридичної відповідальності (адміністративної, дисциплінарної, кримінальної, цивільно–правової). Вона несе підвищену відповідальність (соціальну, політичну, правову, моральну) за невиконання або неналежне виконання своїх посадових обов’язків. Підвищена відповідальність посадових осіб зумовлена тим, що вони відповідають не тільки за свою особисту діяльність, а й за дії підлеглих осіб”[236].
Особливістю виконавчої влади, яка зумовлена її функціями, є те, що в своїй діяльності виконавча влада стикається з необхідністю ситуативного тлумачення закону залежно від конкретних умов[237], а тому справедливим є твердження, що виконавча влада – це “державна діяльність, яка здійснюється відповідно до законів, але, залишаючись в їх межах, є значною мірою самостійною при розв’язанні завдань, що стоять перед державою”[238]. Окрім цього, повноваження виконавчої влади – це реальні, активні важелі влади, на відміну від, скажімо, повноважень законодавчої влади, яка бере участь у державному управлінні шляхом законотворчості, тобто вони більш статичні. Адже прийняті закони необхідно ще реалізувати, дотримуючись “намірів засновників”, а це вже парафія органів виконавчої влади. При такій самостійності, понад усе важливо зберегти баланс між усіма гілками влади, не допустити не тільки порушення права, але й зловживання ним. Від ефективності роботи “виконавця” повністю залежить ефективність будь–якої системи, адже недарма кажуть: “короля делает свита” (рос.), проте, можуть виникнути причини, з яких ефективність усієї системи буде поставлена під загрозу, наприклад, існування повноважень без відповідальності і, навпаки, відповідальності без повноважень[239].
“Ненадійний контроль за діяльністю державних службовців, невідпрацьований механізм адміністративної, матеріальної і навіть дисциплінарної відповідальності – це фактори, що провокують корупцію в державній службі та в інших сферах суспільного життя нашої держави”[240]. На важливості контролю наголошували багато дослідників[241] і з цим, дійсно, важко не погодитись. Більше того, безпосередньо відповідальність за протиправні вчинки осіб такого рівня є більш високою, а покарання або ж заходи стягнення – суворішими. Тобто, як зазначає О. Петришин, “посадова особа може бути притягнута до підвищеної (курсив наш. – Н.А.) юридичної відповідальності”[242]. Це пояснюється, насамперед, тим відповідальним становищем у системі державного управління, яке займають керівники органів виконавчої влади. Викликане це не стільки можливими небезпечними наслідками протиправних дій з боку керівників органів виконавчої влади, скільки втратою авторитету “представника держави”, який, у свою чергу, забезпечує неухильне виконання законів пересічними громадянами (такий собі “наочний приклад”).
На сучасному етапі реформування державного управління тема відповідальності керівників органів виконавчої влади остійно виникаєь у виступах, зверненнях, нормотворчій діяльності Президента України, Прем’єр–міністра України, інших керівників, які іноді мають на увазі свої ж посади. Це є непоганою ознакою певних зрушень у системі бюрократичного апарату, коли його елементам повертається “правова свідомість”, от тільки б не залишилось це лише на рівні “самобичування” заради додаткових “балів” на політичних перегонах.
Але все ж таки відповідальність, яку несуть керівники органів виконавчої влади, порівняно з характерними ознаками відповідальності пересічних громадян, має деякі особливості. Певна “знаковість” виявляється у тому, що для цієї категорії керівників характерна персональна відповідальність за реалізацію ввіреними їм органами державної політики та притаманних функцій. При цьому “становище посадової особи ускладнює те, що вона виступає елементом правосуб’єктності державного органу в багатьох правовідносинах…”[243]. Це відбувається внаслідок того, що компетенція керівника є похідною від компетенції органу, а, отже, уособлюються керівниками органів, які вони очолюють.
Щодо відповідальності керівників органів виконавчої влади за особисті вчинки (правопорушення), то, як справедливо зазначав свого часу О.І. Щербак, “у посадової особи (в тому числі керівника. – Н.А.) складне, так би мовити, “подвійне” становище в управлінських правовідносинах. За порушення своїх обов’язків вона несе відповідальність: а) перед вищим керівником… б) перед державним органом, який є компетентним здійснювати контроль в тій сфері, де було допущено посадове правопорушення”[244]. Отже, спостергається явище, при якому одна особа (керівник органу виконавчої влади) має подвійну деліктоздатність: по–перше, несе відповідальність за діяльність ввіреного їй органу; по–друге, несе відповідальність за особисті вчинки. Подібний симбіоз, з одного боку, забезпечує уявність беззаперечного та бездоганного функціонування системи органів виконавчої влади (оскільки наперед відомо – хто є відповідальним за недоліки), а з іншого, не виключає можливості притягнення до юридичної відповідальності керівників органів виконавчої влади на загальних засадах за вчинені правопорушення.
Але при детальному дослідженні використаної нами термінології для пояснення такої ситуації, ми стикаємось із беззаперечними розбіжностями у розумінні цих понять. Термін “деліктоздатність” у правовій літературі традиційно використовується у сфері юридичної відповідальності, яка, в свою чергу, пов’язана з вчиненням правопорушення[245], а сам термін “деліктоздатність” походить від латинського слова delictum – недозволене діяння[246]. В ситуації, коли керівник несе відповідальність за діяльність органу в цілому, правопорушення не вчинюються, а є певне недоопрацювання, діяльність за межами офіційної політичної течії тощо. Тобто все те, що виходить за межі юридичної відповідальності з–поміж загальноприйнятих різновидів (кримінальної, адміністративної, цивільно–правової, дисциплінарної матеріальної або, навіть, конституційної відповідальності)[247].
Для більш повного уявлення про відповідальність керівників органів виконавчої влади, доцільно, на наш погляд, дослідити безпосередньо саме явище юридичної відповідальності