- Комітет з питань соціального захисту військовослужбовців;
- Комітет по Державних преміях України імені Т. Шевченка;
- Державна інспекція України по захисту прав споживачів;
- Головне архівне управління;
- Головне управління геодезії, картографії та кадастру;
- Головне управління по охороні державних таємниць у пресі та інших засобах масової інформації;
- Національне космічне агентство України;
- Державне агентство України з авторських і суміжних прав;
- Вища атестаційна комісія України;
- Рада в справах релігій;
- Державний фонд української кінематографії[8].
Взагалі, починаючи з проголошення суверенітету Української держави у 1990 р., і закінчуючи активізацією державотворення у 1995–1996 р. (наближення до прийняття Конституції незалежної України) зміни, що відбувалися на тлі реорганізації системи центральних органів виконавчої влади, були спрямовані переважно на корегування кількості або самих органів, або ж чисельності їх апарату (часто, на користь збільшення).
Що ж стосується істотних змін функціональних повноважень центральних органів виконавчої влади або ж правового статусу керівників центральних органів виконавчої влади, то таких не відбувалося, і лише в порядку внесення змін до Конституції України, змінювались назви керівних посад та самих органів. Остання редакція конституційної норми мала такий вигляд: “Міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади України здійснюють керівництво дорученими сферами управління, несуть відповідальність за їх розвиток; у межах своєї компетенції видають акти, організують і контролюють їх виконання”. Але з часів прийняття Закону УРСР “Про Раду Міністрів УРСР"[9] 19 грудня 1978 р. та внесення останніх змін до нього у 1989 р. не було прийнято ані нового закону, який регламентував би правовий статус вищого органу виконавчої влади, його керівників і вищих посадовців з урахуванням вимог часу, ані змінено застарілий. До речі, цього не відбулося і до сьогодні.
Другим, але своєрідним перехідним етапом стала підготовка до прийняття нової Конституції України. Початок цього періоду, на наш погляд, датується 19 червня 1991 р., коли була затверджена Концепція нової Конституції України, і певним чином він збігається з попереднім етапом, але ототожнювати їх не варто. Це пояснюється тим, що процес державотворення, починаючи з моменту проголошення незалежності України у 1991 р. розділився на дві течії: за однією політичні сили намагалися виробити нові порядки нової держави (Концепції, “проміжні” конституційні акти); за іншою – “підтягнути” застарілі норми до сучасних вимог. Остання течія і зумовила довготривалість реформування державного будівництва і прийняття нової Конституції. Це, у свою чергу, пояснюється тим, що метод “підтягування” застарілих норм довгий час підтримувався не тільки консервативними політичними силами, яким вигідно було хоч і не вороття назад, то, принаймні, гальмування руху вперед, а й реформаторами, які намагалися не допустити появи прогалин у новому законодавстві до його повної розробки та узгодженості.
Отже, повернемось до аналізу нормативно–правових актів перехідного періоду. Як уже зазначалось, провісником нового законодавства виступила Концепція нової Конституції України[10]. В цьому документі органам виконавчої влади було приділено досить незначну увагу.
Так, передбачалося створення принципово нової системи виконавчої влади, яка мала здійснюватися Президентом, Віце–президентом Республіки, Кабінетом Міністрів та державною адміністрацією. Отже, планувалася дворівнева система органів виконавчої влади: перший рівень – Кабінет Міністрів як керівний орган загальної компетенції; другий рівень – міністерства, державні комітети та інші органи державного управління як елементи функціонально–галузевого управління. Останні, у свою чергу, поділялися на рівні за територіальним чинником: на центральну (міністерства, комітети та інші відомства) та місцеву адміністрацію. Як бачимо, це досить новий підхід до побудови системи органів державного управління, якщо пам¢ятати, що Концепція приймалась ще до проголошення незалежності України. Зокрема, політичною новизною був відхід від реалізації на місцях виконавчих функцій Радами народних депутатів і запровадження саме управлінських, а не представницьких органів в особі місцевих адміністрацій. На вищому ж рівні значних змін не передбачалося. Єдине, що одразу привертало увагу, – велике значення, яке відводилося Президенту у сфері виконавчої влади. Але треба пам¢ятати, що Концепція визначала фундаментальні (методологічні) засади державотворення і мала націлювати подальше законодавство на додержання обраних стратегічних планів.
20 березня 1995 р. Указом Президента України було по–новому врегламентовано діяльність центральних органів виконавчої влади, як сказано в самому документі – "з метою визначення загальних правових засад діяльності центральних органів державної виконавчої влади України в умовах ринкової економіки…”[11].
Документом, який завершив перехідний етап, став Конституційний Договір між Президентом України та Верховною Радою України “Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України”, який був укладений 8 червня 1995 р.[12]. Цей документ був прийнятий на тлі майже піврічного протистояння між більшістю Верховної Ради України та Президентом України та містив нормативно визначену логіку подальшого конституційного процесу.
Як і Концепція, Конституційний Договір регламентував лише діяльність Кабінету Міністрів України і вказував на те, що “Уряд України – Кабінет Міністрів України є центральним колегіальним органом державної виконавчої влади, підпорядкованим Президентові України і відповідальним перед ним”. Опосередковано цим договором було запроваджено нову структуру органів державної влади. Як ми вже зазначали вище, Кабінет Міністрів позначався вже як центральний колегіальний орган державної виконавчої влади, на відміну від його керівного статусу не тільки в Концепції нової Конституції, а й в діючій на той час Конституції. Поряд з цим ч. 2 ст. 35 Договору згадує міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади. Це дає підстави стверджувати про певне вирівнювання статусів Кабінету Міністрів, міністерств та відомств шляхом зарахування їх до однієї категорії – центральних органів виконавчої влади. Але це навіть гіпотетично не могло зашкодити субординаційним відносинам між Кабінетом Міністрів та іншими центральними органами виконавчої влади, що історично склалися та мали під собою теоретичне, юридичне і практичне підґрунтя. І все завдяки тому, що Кабінет Міністрів завжди виступав як орган загальної компетенції, на відміну від органів спеціальної компетенції – міністерств та відомств, що вже передбачає певну залежність останніх від Кабінету Міністрів.
І, насамкінець, у Конституційному Договорі нарешті був законодавчо закріплений перехід від представницько–державного управління на місцях (в особі Рад народних депутатів) до суто державного управління (в особі державних адміністрацій).
Початок третього етапу ознаменувався прийняттям нової Конституції України 28 червня 1996 р., але будь–яких кардинальних змін у систему органів виконавчої влади вона не привнесла[13]. Вже вкотре було скориговано правовий статус Кабінету Міністрів, за яким він визначається як вищий орган у системі органів виконавчої влади. Статус Міністерств та інших органів виконавчої влади цього рівня не змінився і вже за традицією ці органи визначаються як центральні. До того ж жодної конкретизації правового статусу центральних органів виконавчої влади Конституція України не містить. Не визначаються нею і види центральних органів виконавчої влади, хіба що за винятком міністерств; законодавець у цьому випадку по всьому тексту документа переважно обмежується формулюванням “міністерства та інші центральні органи виконавчої влади” (за винятком деяких органів виконавчої влади, які названі прямо), передаючи це питання на відкуп спеціальних нормативно–правових актів.
Роль таких актів відігравали Укази Президента України та Постанови Кабінету Міністрів України. Зокрема, юридичною підставою видання Президентом України нормативно–правових актів у сфері створення органів виконавчої влади було повноваження останнього, закріплене в самій Конституції щодо утворення, реорганізації та ліквідації за поданням Прем’єр–міністра України міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (п. 15 ст. 106 Конституції України редакції 1996 р.). По суті, Президенту України було надано необмежені можливості щодо формування структури виконавчої влади у державі. Водночас, Конституція, як ми вже вказували, називає певні органи виконавчої влади, тим самим вважаючи їх існування обов’язковим, наприклад, Міністерство закордонних справ (ч. 4 ст. 114 Конституції), Служба безпеки України (п. 14 ст. 106 Конституції) тощо.Виникає питання: чи міг Президент України на свій розсуд ліквідовувати або реорганізовувати такі органи? Відповідь на це було дано лише у 2003 р. Конституційним Судом України[14]. У своєму рішенні про офіційне тлумачення положень п. 15 ч.1 ст. 106 Конституції України (справа про повноваження Президента України реорганізовувати центральні органи виконавчої влади) суд акцентує увагу на тому, що Конституція України визначає засади та механізм здійснення державної влади, а тому органи державної влади, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Нормативно–правові акти повинні прийматися на основі Конституції України і відповідати їй.Згідно з положеннями п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України до повноважень Президента України належить, зокрема, реорганізація міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Здійснюючи ці повноваження, Президент України повинен дотримуватися встановлених зазначеною нормою порядку та умов їх реалізації, а саме – за поданням Прем’єр–міністра України та діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. Інших застережень щодо повноважень Президента України п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України не містить.Разом з тим Конституція України безпосередньо або опосередковано визначає конкретні міністерства та інші центральні органи виконавчої влади через посилання на посади їх керівників. Такі органи не просто називаються, а з ними в окремих випадках пов’язуються повноваження інших органів державної влади. Так, у Конституції України йдеться про Міністерство внутрішніх справ України, затвердження загальної структури, чисельності, визначення функцій якого віднесено до повноважень Верховної Ради України (п. 22 ч. 1 ст. 85). В інших випадках міністерства названі через посади їх керівників, наприклад міністр оборони України, міністр внутрішніх справ України, міністр закордонних справ України, що за посадою входять до складу Ради національної безпеки і оборони України, персональний склад якої формує Президент України (ч. 4, 5 ст. 107 Конституції України).Виокремлення в Конституції України прямо чи опосередковано назв міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, по суті, фіксує їх основне цільове призначення. Таким способом певною мірою визначається характер діяльності відповідного органу.Зафіксувавши назви окремих міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Конституція України тим самим передбачила їх існування і певну стабільність функціонування.Встановлення Конституцією України (прямо чи опосередковано) назв міністерств та інших центральних органів виконавчої влади зумовлює зміст повноважень Президента України щодо їх реорганізації. В разі реорганізації таких органів не можуть бути змінені їх назва та основне цільове призначення, що випливає з назви, оскільки це може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг конституційних повноважень цих органів, зокрема на повноваження Верховної Ради України щодо надання згоди на призначення та звільнення встановлених Основним Законом України посадових осіб.Таким чином, зазначає Конституційний Суд України, положення п. 15 ч. 1 ст. 106 Конституції України в аспекті конституційного подання треба розуміти так, що при здійсненні повноважень щодо реорганізації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади Президент України за поданням Прем’єр–міністра України, діючи в межах коштів на утримання органів виконавчої влади, може реорганізовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, не змінюючи зазначеної в Конституції України назви цих органів та їх основного цільового призначення, що випливає з назви.Так, першим Указом Президента щодо змін у системі центральних органів виконавчої влади від 26 липня 1996 р.[15], майже одразу після прийняття Конституції, було розпочато постійний процес ліквідації та створення центральних органів виконавчої влади, який є досить активним і досі. Але чіткої класифікації центральних органів виконавчої влади цим Указом проведено не було. Лише 13 березня 1999 р. подібним Указом Президента України було затверджено схему організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади, в якій чітко визначались три групи центральних органів виконавчої влади[16]: