2) повноваження по затвердженню локальних норм, що регламентують трудові обов’язки підлеглих, контроль за їх виконанням;
3) наявність відповідальності за виконання своїх обов’язків і здійснення повноважень[264].
Вочевидь, ту владу, яку реалізує Президент України у сфері кадрового забезпечення керівного складу органів виконавчої влади, можна назвати розпорядчо–дисциплінарною. До того ж, “невиконання або неналежне виконання службових повноважень та обов’язків (курсив наш. – Н.А.) може бути визнано як посадовий проступок, а у деяких випадках, і як кримінальний злочин”[265].
Єдиним винятком з цього є те, що ні Верховна Рада ні Президент України, маючи широкі контрольні та кадрові повноваження щодо органів виконавчої влади, не несуть жодної з різновидів соціальної відповідальності за їх діяльність. Так, Р.М. Павленко у своєму дослідженні зазначає: “Український варіант "змішаної" форми правління передбачає існування посади президента з широкими повноваженнями щодо формування, відставки і діяльності уряду, але президент не очолює Кабінет Міністрів. Відтак президент і органи, що діють при ньому (насамперед Адміністрація) здатний втручатися у здійснення виконавчої влади, формування політики і конкретних кроків уряду, а в разі потреби відмежуватися від нього”[266]. Треба зазначити, що це висловлювання було зроблене автором ще за часів, коли Президент України мав виключні кадрові повноваження в системі органів виконавчої влади, але принципово ситуація не змінилась після проведення конституційної реформи. У Президента залишились повноваження щодо притягнення до відповідальності голів місцевих державних адміністрацій, а питання відповідальності деяких з керівників центральних органів виконавчої влади, які є за статусом державними службовцями (Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України) віднесено до Верховної Ради України.
Водночас заходи дисциплінарного впливу застосовуються “в межах службової підлеглості”[267], тобто право на здійснення дисциплінарної відповідальності належить суб’єктам лінійної влади і реалізується в рамках стійких колективів працівників стосовно лінійно підлеглих керівникові членів колективу[268]. А до відповідальності, керівників органів виконавчої влади, які є державними службовцями, фактично і юридично притягує Верховна Рада та Президент України, і тому казати про “чисту” дисциплінарну відповідальність ми не можемо, оскільки вони структурно не входять до вертикалі виконавчої влади, а належить до неї лише функціонально або ж як орган, що виконуює функції «стримування та противаг». І лише керівництво частини центральних органів виконавчої влади є підконтрольним Кабінету Міністрів України, а тому саме в межах службової підлеглості щодо них застосовуються вказані заходи впливу.
Логічно було б стверджувати, що ми маємо справу з особливим різновидом дисциплінарної відповідальності. Така відповідальність може мати назву "службова відповідальність" і бути специфічним видом дисциплінарної відповідальності, зумовленим особливим статусом її суб’єктів.
Зокрема, до суб’єктів щодо яких може застосовуватись службова відповідальність за виконання покладених на органи, які вони очолюють, завдань і за здійснення ними своїх повноважень відносимо:
1) голів місцевих державних адміністрацій;
2) голів державних комітетів;
3) керівників центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом.
§ 3. Особливості відповідальності державних політичних діячів
Ще однією характерною ознакою правового статусу керівників органів виконавчої влади є питання відповідальності. Певна “знаковість” виявляється у тому, що для цієї категорії керівників характерна персональна відповідальність за реалізацією ввіреними їм органами державної політики та притаманних функцій. Це відбувається внаслідок того, що компетенція керівника є похідною від компетенції органу, а отже, маємо уособлення керівниками органів, які вони очолюють. Якщо персональна відповідальність характерна всім керівникам органів виконавчої влади, то явище політичної відповідальності пов¢язують лише зі статусом державного політичного діяча. Цей вид відповідальності реалізується через процедуру відправлення у відставку Верховною Радою України Прем’єр–міністра України та членів Кабінету Міністрів України (п. 12 ст. 85 Конституції України).
У юридичній науці влада досліджується переважно як об’єктивна категорія, але вона також є і суб’єктивною категорією. Тому найважливішою конституційно–правовою гарантією забезпечення поділу влади і попередження зловживань з боку органів виконавчої влади залишається механізм відповідального правління. Інститут відповідальності – один з головних елементів усієї системи "стримувань і противаг". При цьому необхідно використовувати як юридичні, так і соціальні засоби впливу.
У сучасній правовій науці специфічним за визначенням різновидом юридичної відповідальності, ряд авторів називає конституційно–правову відповідальність. Ще за радянських часів поняття відповідальності визначалось як “основана на законі, об’єктивно зафіксована в юридичних критеріях необхідність, яка виступає як специфічний юридичний обов’язок відповідати за свою юридично значущу (курсив наш. – Н.А.) поведінку (діяльність), яка концентрує в собі імперативну силу права і реалізується через регулятивні правовідносини, в яких зобов’язаний суб’єкт знаходиться у стані відповідальності”[269]. В такому ж ракурсі розуміють конституційно–правову відповідальність більшість російських правознавців, визначаючи її як зумовлену конституційно–правовими нормами необхідність певних суб’єктів відповідати за свою юридично значущу поведінку в установленому порядку та діяти згідно з покладеними на них обов’язками, а у разі відхилення – мати відповідні позбавлення[270]. Зокрема, конституційна відповідальність – це відповідальність за неналежне здійснення публічної влади. Загальними рисами, що дають можливість співвіднести конституційну відповідальність з юридичною відповідальністю, є негативна оцінка державою діяльності посадової особи, а також примусовий захід і реалізація санкції правової норми.
З українських науковців, наприклад, О.В Мельник. пропонує таке визначення конституційно–правової відповідальності: “…конституційно–правова відповідальність вищих органів державної влади є юридичною відповідальністю політичного характеру, що існує у сфері конституційних відносин і реалізується у відповідальному стані суб’єктів конституційно–правових відносин (позитивний аспект) за здійснення їх правового статусу та компетенції, а у випадках його порушення – у примусовому перенесенні заходів впливу (негативна відповідальність), суть яких полягає у вилученні із сфери політики шляхом позбавлення права здійснювати державну владу[271].
З наведеного визначення випливає своєрідний симбіоз конституційно–правової та політичної відповідальності. Вочевидь, автор розглядає ці поняття як співвідношення частини та цілого, де конституційна відповідальність є лише проявом (частиною) політичної відповідальності за наявності певних умов. Такими умовами, за визначенням автора, є, по–перше, чітке закріплення в законодавстві України обсягу компетенції органу виконавчої влади, порушення якого і буде вважатися головною підставою настання конституційно–правової відповідальності і, по–друге, конституційно–правова відповідальність має наставати лише за умови чіткого окреслення в нормативно–правових актах обставин (можливості) притягнення до такого виду відповідальності. Все, що виходить за межі нормативного закріплення, є відповідальністю політичною і полягає в “позбавленні права здійснювати державну владу шляхом вилучення зі сфери політики”.
Проаналізувавши докладно аргументи О.В. Мельник на користь такої точки зору щодо співвідношення конституційно–правової та політичної відповідальності, ми дозволимо собі висловити деякі заперечення.
Насамперед, ми не повинні забувати, що юридична відповідальність, до якої автор відносить конституційно–правову відповідальність, настає лише за умови чіткого закріплення такої можливості у нормативно–правовому акті і ми погоджуємось з існуючою у юридичній науці думкою, що питання про юридичну відповідальність виникає тільки з порушенням правових норм і ніякі інші критерії не можуть вказувати на правову караність діяння. Як справедливо зауважив з цього приводу В.І. Туранов, “діяння, яке спричинило певний збиток інтересам держави або громадської організації, але не порушило конкретну правову норму, не може розглядатися як проступок, а отже, бути підставою юридичної відповідальності”[272]. На цьому, зокрема, наголошують в своїх працях такі правознавці, як О.Ф. Фрицький[273] та О.Ф Скакун[274]. До речі, О.В. Мельник цього й не заперечує, але водночас характеризує конституційно–правову відповідальність у контексті політичної відповідальності, яка, з точки зору того ж автора, не має нормативного підґрунтя (настає за політичними мотивами[275]) а отже, вже за визначенням не може належати до юридичної відповідальності. Так, дійсно, деякі автори вважають, що підстави конституційно–правової відповідальності не обов’язково мають бути закріплені в нормативно–правовому акті. На їх думку, достатньою обставиною для її застосування є невідповідність дій суб’єкта більш високому інтересу, їх недоцільність, небажана поведінка, недосягнення необхідного результату[276]. В таких випадках критерій протиправності, який служить підставою конституційно–правової відповідальності, найчастіше виводиться з інших соціальних критеріїв, небажаних проявів у державно–правовій сфері. Наприклад, він може знаходитись у морально–етичній площині. Так, скоєння аморального вчинку посадовою особою високого рангу може бути підставою для позбавлення займаної посади. Такий підхід зумовлений тим, що ці особи від імені народу здійснюють важливі владні повноваження, а їх авторитет і моральна гідність сприймаються як символ гідності й авторитету самої влади.