Державний секретар міністерства організовує забезпечення діяльності міністра та поточну роботу з виконання покладених на міністерство завдань, подає міністрові пропозиції щодо розподілу відповідних бюджетних коштів, координує роботу територіальних органів міністерства, підприємств, установ та організацій, що входять до сфери його управління, очолює апарат міністерства. Державний секретар міністерства за посадою є членом колегії, затверджує за погодженням з міністром структуру міністерства, а також за погодженням з Міністерством фінансів України – штатний розпис та кошторис видатків міністерства, призначає на посади та звільняє з посад відповідно до законодавства працівників центрального апарату міністерства та керівників територіальних підрозділів міністерства, а також підприємств, установ та організацій, що входять до сфери його управління.
Аналізуючи цю норму, ми можемо казати про досить широкі повноваження державних секретарів, що, на нашу думку, робило їх “реальними господарями” міністерства. Така ситуація не може сприйматися як типова, тому що дійсно поставала реальна загроза певної “узурпації” управлінської влади чиновниками нижчого рангу, що нівелює будь–який сенс існування міністрів як політичних діячів[23]. Справа в тому, що за посадою державний секретар міністерства формально був підзвітний і підконтрольний міністрові, проте міністр не міг самостійно звільнити його з посади – це прерогатива глави держави. Таким чином, на нашу думку, є всі підстави вважати, що згодом у міністерствах могло скластися двовладдя. До того ж доцільність утворення посад державних секретарів пояснювалася необхідністю зберігати "інституціональну пам’ять" та спадкоємність у роботі уряду, звільнити міністра від обов’язків щодо адміністративно–оперативного керівництва апаратом і водночас – зберегти стабільність і певну незалежність апарату від змін політичного курсу і політичних діячів, а також професійне наступництво в роботі апарату міністерства[24]. Тобто передбачалося, що обрання нового керівництва (чито міністра, Прем¢єр–Міністра, чито Президента) не може бути підставою для звільнення державного секретаря міністерства або Кабінету Міністрів. Натомість Указ Президента регламентував призначення всіх державних секретарів на строк повноважень Президента України. Тоді про яку “інституційну пам¢ять” може йти мова, коли зі зміною “основного” керівництва йдуть у відставку й державні службовці? І навіщо тоді встановлювати посади політичних діячів, декларуючи розподіл політичних та адміністративних посад, захищаючи при цьому стабільність і поміркованість у виконавчій вертикалі?
До речі, цікавими є положення проекту Закону України “Про центральні органи виконавчої влади” в частині вимог до кандидатів на керівні посади цих органів. Зокрема, зазначається: “Кандидатами на посади державних секретарів можуть бути громадяни України, які мають вищу освіту, загальний стаж роботи не менше 10 років, включаючи досвід управлінської роботи не менш як п’ять років, і відповідають іншим вимогам, передбаченим законодавством”[25]. Цікавими вони є тому, що навіть стосовно міністрів, та інших посадовців не висуваються такі вимоги.
Але всупереч певним вадам нового для України інституту, який протримався трохи більше двох років і був ліквідований Указом Президента України 26 травня 2003 р. з метою “забезпечення сприятливих умов для послідовного здійснення в Україні реформи політичної системи та зважаючи на тривале гальмування процесу прийняття законодавчих актів щодо порядку організації та діяльності центральних органів виконавчої влади та статусу їх керівників”[26], сама ідея, беззаперечно заслуговує на увагу і має одержати другий шанс увійти до практики державного управління, як–то кажуть “на білому коні”. Але для цього необхідно зважити на прорахунки минулого і зробити з цього певні висновки.Завершення третього етапу реформування органів виконавчої влади відбулося майже паралельно з початком нового, четвертого етапу. Це було зумовлено політичною ситуацією в країні, яка склалась до і після президентських виборів 2004 р.. В цьому р. жодних суттєвих кроків щодо змін у сфері діяльності органів виконавчої влади зроблено не було. І лише прийняття у грудні 2004 р. Верховною Радою України змін до Конституції України (проведення так званої політичної реформи) дало поштовх до певних дій з боку нового Президента та уряду в питаннях діяльності органів виконавчої влади. Звичайно, якщо врахувати, що між прийняттям Верховною Радою України рішення про суттєве обмеження повноважень Президента України в питаннях формування органів виконавчої влади та вступу його в силу з січня 2006 р., мав би пройти цілий рік, то видається абсолютно природнім намагання Президента та Уряду виконати за цей час необхідні, на їх думку, перетворення. А отже, у 2005 р. було видано низку документів, які так чи інакше стосувались діяльності органів виконавчої влади.Насамперед, 10 березня 2005 р. Президентом України були ліквідовані посади перших заступників міністрів – керівників апарату міністерств, перших заступників міністрів у зв’язках з Верховною Радою України (у міністерствах), перших заступників керівників у зв’язках з Верховною Радою України (в інших центральних органах виконавчої влади)[27]. У зв’язку з цим, в Указі Президента України "Про систему центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 1999 р. було додатково зазначено, що міністр, керівник іншого центрального органу виконавчої влади має не більше чотирьох заступників, у тому числі одного першого, які належать до числа керівників відповідного міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади. У разі необхідності Президент України своїм рішенням міг збільшити кількість заступників керівників окремих центральних органів виконавчої влади.З боку Кабінету Міністрів України були прийняті міри щодо впорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади. Зокрема відповідною Постановою[28] встановлена обов’язковість створення таких структурних елементів:– департамент ‑ структурний підрозділ, що утворюється для виконання основних завдань високого ступеня складності (багатогалузевість, багатофункціональність, програмно–цільовий напрям діяльності), координації роботи, пов’язаної з виконанням цих завдань, за умови, що у його складі буде не менш як чотири відділи;– самостійне управління (самостійний відділ) ‑ структурний підрозділ одногалузевого або однофункціонального спрямування;– самостійний сектор ‑ структурний підрозділ, що утворюється для виконання завдань за окремим напрямом діяльності органу виконавчої влади, функції якого неможливо поєднати з функціями інших структурних підрозділів, з чисельністю не менш як 2 працівники.14 березня 2005 р. під головуванням Президента України Віктора Ющенка відбулося засідання Ради національної безпеки і оборони України, на якому розглядалося питання реформування центральних органів виконавчої влади. Результатом цього стало прийняття рішення Ради національної безпеки і оборони України "Про засади реформування системи центральних органів виконавчої влади" від 14 березня 2005 р., яке було введене в дію Указом Президента України 15 квітня 2005 р.[29]. Відповідно до вказаного рішення з метою ефективного виконання органами виконавчої влади завдань щодо підвищення рівня життя населення та економічного розвитку України, забезпечення відповідності структури центральних органів виконавчої влади пріоритетним напрямам і першочерговим завданням діяльності Кабінету Міністрів України та чіткого визначення і недопущення дублювання функцій центральних органів виконавчої влади Президентом України було визнано необхідним реформування органів виконавчої влади центрального рівня та наказано Кабінету Міністрів України подати доопрацьовані пропозиції щодо змін у структурі центральних органів виконавчої влади. Результатом цієї роботи став Указ Президента України "Про внесення змін до Схеми організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади" від 15 грудня 2005 р., у додатку до якого налічується 19 міністерств, 12 державних комітетів (та прирівняних до них органів) і 22 центральних органи виконавчої влади зі спеціальним статусом[30]. Поряд з цим Кабінетом Міністрів та Президентом України велась робота щодо впорядкування внутрішньої діяльності центральних органів виконавчої влади[31].Вже з 31 січня 2006 р. країна перебуває на четвертому, і поки що останньому етапі формування (або реформування) органів виконавчої влади вищого рівня. Набули чинності положення Конституції щодо формування органів виконавчої влади, за якими ключові повноваження щодо діяльності цих органів переходять від Президента України до Верховної Ради України. Більш детально ми проаналізуємо ситуацію, що склалась, у наступних розділах, оскільки на цьому закінчується історія і починається сьогодення.Отже ми простежили розвиток зовсім нового для України явища – становлення вищих органів виконавчої влади та правового статусу їх керівників, яке почалося у 1990 р. з моменту проголошення Україною державного суверенітету. Майже за шістнадцять років існування незалежної держави статус цих органів постійно змінювався. Така ситуація була викликана тими політичними процесами, які відбувалися в Україні.
§ 2. Розвиток місцевих органів виконавчої влади в Україні у 1990‑2004 роках
Організація регіональних органів влади за роки української незалежності неодноразово переглядалася. Можна говорити про поступову еволюцію радянської системи органів державної влади на місцях, елементи якої частково збереглися дотепер на рівні місцевого самоврядування.