На момент проголошення незалежності України в 1991 р. у регіонах діяла радянська система, органами якої були рада (нормотворчий орган влади) і виконавчий комітет відповідної ради (виконавчий орган влади). Причому устрій влади на місцях був ідентичним на всіх рівнях ‑ обласному, міському, районному, сільському і селищному. Як і в інших радянських республіках, місцеві ради були обрані в 1990 р. і мали чотирирічні повноваження. Розвал партійної вертикалі призвів до їх трансформації в головний центр прийняття рішень на місцях і значній політичній автономії.
Перетворення України в незалежну республіку з президентсько–парламентською формою правління поступово веде до трансформації регіонального керування, обмеженню функцій рад і зміцненню виконавчої влади. На рівні регіонів главою виконавчої влади стає призначуваний президентом Представник президента, під керівництвом якого діє обласна адміністрація, що приходить на зміну колишньому облвиконкомові (також Представники президента призначаються в адміністративних районах)[32]. Трохи пізніше, 24 жовтня 2002 р. Президент України видає Указ “Про підпорядкування місцевих державних адміністрацій”, згідно з яким вони підпорядковуються Президенту та Кабінету Міністрів України.[33] Таким чином, робиться крок від інтегральної радянської системи до поділу повноважень та формуванню виконавчої влади на місцях і місцевого самоврядування.
Визначаючи правовий статус представника як керівника місцевої державної адміністрації, Закон України “Про Представника Президента України”, зазначає, що Представники Президента України не можуть бути народними депутатами України та депутатами місцевих Рад народних депутатів, займати керівні посади в інших державних, господарських, громадських органах і організаціях та займатися підприємницькою (комерційною) діяльністю. Представник Президента України на час перебування на цій посаді зупиняє своє членство в політичній партії. Вочевидь, це посада “чистого управління” для спостерігача з боку Президента.
Ця модель працює до 1994 р., тобто до чергових президентських і місцевих виборів. Її недовговічність була зумовлена відсутністю належної правової бази, що в Україні формувалася вкрай повільно. У результаті в поворотному 1994 р. на регіональному рівні відбуваються нові істотні зміни. Закон України “Про формування місцевих органів влади і самоврядування”[34] передбачає передачу повноважень обласних, районних, міст Києва та Севастополя державних адміністрацій відповідним радам після проведення виборів. Обрані ще в радянський час обласні ради, політичний статус яких після введення інституту представників президента понизився, призначають всенародні вибори своїх голів. Тим самим у регіонах з’являється всенародно обраний керівник влади, що претендує на відновлення за собою ролі першої особи в цьому регіоні. Відновлюється інститут облвиконкому, причому всенародно обраний голова обласної ради водночас, як правило, стає і головою облвиконкому. Те саме відбувається на рівні міст, де всенародно обираються голови міських рад, і районів. Представники президента виявляються в "підвішеному" стані й утрачають свої повноваження. Таким чином, новий Президент України, обраний у тому самому 1994 р., зтикається з новою ситуацією на місцях – в областях, містах і районах з’являються всенародно обрані керівники, поділ влади поступається місцем трохи оновленій радянській системі, вертикаль виконавчої влади фактично нівелюється.
У результаті в 1995 р. у країні в другий раз починається процес формування президентської вертикалі виконавчої влади. Створюється інститут місцевої державної адміністрації, і влітку 1995 р. призначаються глави обласних державних адміністрацій. Також державні адміністрації створюються на рівні адміністративних районів, що складають області. Так, відповідно до Конституційного договору між Верховною Радою України і Президентом України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України головами обласних, Київської та Севастопольської міських і районних державних адміністрацій Президент України призначає осіб, обраних головами відповідно обласних, Київської та Севастопольської міських і районних Рад[35].
Що стосується міст, то вони стають суб’єктами місцевого самоврядування, і тому тут ситуація принципово не змінюється: містами керують виборні голови міських рад і міськвиконкомів, яких починають називати міськими головами.
Слід зазначити, що характерною рисою України на початку 1990–х рр. була слабкість або просто відсутність законодавчої бази, що регулює формування органів влади на обласному і районному рівні. У результаті й виникла ситуація 1994 р., коли на регіональний рівень фактично повернулася трансформована радянська система, доповнена інститутом голови місцевої ради, який обирається всенародно.
Таким чином, тільки в 1995 р. в Україні визначається система органів влади на регіональному та місцевому рівні. На рівні областей її складають обласні державні адміністрації, глави яких призначаються президентом і входять у вертикаль виконавчої влади. Владна вертикаль продовжена на рівень адміністративних районів, де діють районні державні адміністрації. У містах, селах і селищах вводиться місцеве самоврядування, що передбачає всенародні вибори голів, які очолюють міські, селищні, сільські ради і відповідні виконкоми. Майже одразу після прийняття Конституції України Указом Президента України було врегламентвано порядок підбору кандидатур на посади голів місцевих державних адміністрацій[36]. Кандидатури добирались із кадрового резерву і вивчались Кабінетом Міністрів з метою з’ясування їх професійного рівня, організаторських здібностей, правової підготовки, досвіду роботи, вміння працювати з людьми тощо.
Отже, до цього часу в Україні була створена владна вертикаль, яка в цілому відповідала принципам унітарної держави з ознаками демократії. Закон "Про місцеві державні адміністрації"[37] прийнятий у травні 1999 р. Він уточнює повноваження місцевих державних адміністрацій, які були закріплені у Конституції України, особливості їх формування і відносин з іншими владними органами. Але водночас, складним і слабко проробленим питанням залишаються відносини між місцевими державними адміністраціями і радами відповідного рівня. Обласні ради та їх голови були головними центрами регіональної влади на етапі 1991–1992 і 1994–1995 років. У 1992–1994 років вони вели боротьбу з представниками Президента, що з різним ступенем успішності намагалися відтіснити обласні ради від важелів керування територіями. Хоча тенденція до формування в регіонах режимів з домінуванням виконавчої влади була помітна і стимулювалася президентськими структурами, обласні ради зберегли істотні повноваження і політичні амбіції.
При зовнішній простоті типово унітарної системи організації владних органів у регіонах існуюча система має конфліктні вузли. Вона склалася на тлі конфліктів двох типів: між главами обласних адміністрацій і обласних рад; між главами обласних адміністрацій і міських керівників.
По–перше, кожна область поділяється на основні території двох типів – міста обласного підпорядкування й адміністративні райони. В останніх продовжується загальноукраїнська владна вертикаль, і функціонують державні адміністрації, підконтрольні центрові й обласним адміністраціям. Водночас на рівні міст районного підпорядкування владна вертикаль переривається, нижче діють лише органи місцевого самоврядування, що обираються народом і не підзвітні державним адміністраціям (за винятком делегованих повноважень). По–друге, неповністю визначеними залишаються статус обласних і районних рад та їх відносини з органами державної виконавчої влади.
Конституційна реформа 2004–2006 рр. не привнесла очікуваних змін до діяльності місцевих органів виконавчої влади. На жаль, усі проблеми, які ми більш детально проаналізуємо у наступних розділах залишаються й до сьогодні.
ГЛАВА 2
загальна ХАРАКТЕРИСТИКА правового статусу
керівників органів виконавчої влади
§ 1. Система органів виконавчої влади України
Характеризуючи адміністративно–правовий статус керівника органу виконавчої влади, необхідно підкреслити, що орган виконавчої влади здійснює не тільки суто виконавчо–розпорядчу діяльність, тобто діє на підставі та на виконання закону й інших нормативно–правових актів[38], а й має можливість самостійно встановлювати підзаконні загальнообов’язкові правила поведінки, тобто виконує владно–політичні та владно–адміністративні функції[39]. До цього слід додати те, що орган виконавчої влади може вчиняти лише ті дії, які або прямо вказані в законі, або пов`язані з необхідністю його виконання, а його діяльність має вторинний, похідний характер стосовно діяльності органу законодавчої влади. Водночас закон не може охопити всіх нюансів багатоманітного життя, а управління не є лише застосуванням законів, яке, до речі, має бути творчим, оскільки закон фіксує лише загальні положення, а виконавча влада стикається з ситуативною необхідністю його тлумачення відповідно до конкретних умов.
На нашу думку, не зважаючи на наявність досить широких дискреційних повноважень (аж до вироблення стратегії та політики у сфері державного управління), органи виконавчої влади мають знаходитись у межах правового поля держави та спрямовувати свої дії на виконання завдань, які сформульовані Верховною Радою України в законодавчих актах.
Важливим питанням, яке не можна обійти, аналізуючи проблему визначення адміністративно–правового статусу керівника органу виконавчої влади, є: які саме органи влади необхідно вважати органами виконавчої влади? Це дасть змогу визначитись у переліку посад керівників органів виконавчої влади, який характеризуватиме суб¢єктні межі цього дослідження.