Керівник органу виконавчої влади адіністративно-правовий статус (Армаш) (стр. 7 из 46)

Серед адміністративістів існує чимало думок стосовно характеристики органів виконавчої влади, які умовно можна поділити на два напрями.

Прихильники першого напряму вважають органами виконавчої влади всі більш–менш структуровані ланки системи виконавчої влади, визначаючи їх як “структурний підрозділ державно–владного механізму (державного апарату), що створюється спеціально для повсякденного функціонування в системі поділу влади з метою втілення в життя різноманітних економічних, соціально–культурних та адміністративно–політичних програм”[40], до яких включають міліцію, державну адміністрацію залізничного транспорту “Укрзалізниця” тощо [41]. По цьому шляху йде і законодавець, вибірково наділяючи статусом органу виконавчої влади певні структурні елементи центральних органів виконавчої влади[42], хоча структурно ці органи є невід¢ємною частиною окремих органів виконавчої влади (наприклад, міліція підпорядкована Міністерству внутрішніх справ).

Прихильники другої позиції вбачають в органах виконавчої влади, насамперед, певне структурно–функціональне відмежування від інших державних органів. Так, до ознак, які притаманні державним органам у цілому, В.М. Шаповал пропонує відносити, передусім, виокремленість органу як відносно самостійної частини державного механізму (апарату) і його наділення державно–владними повноваженнями з метою безпосередньої участі в реалізації функцій держави. Тим самим державний орган – це відокремлена і відносно самостійна частина (елемент) механізму держави, яка наділена юридично встановленими владними повноваженнями для здійснення визначених завдань, що безпосередньо пов’язані з реалізацією тієї чи іншої функції держави[43]. Тобто вони повинні мати “спеціальний, конституційний” статус. У цьому сенсі в літературі справедливо зазначається: “Суттєвою організаційно–структурною особливістю міністерств і державних комітетів та деяких інших центральних органів є те, що вони мають у своєму підпорядкуванні місцеві ланки (органи), які створюють разом з апаратом центрального органу так звану систему відповідного міністерства, державного комітету тощо (курсив наш – А.Н.)”[44]. Ще одним підтвердженням цього може слугувати витяг з Указу Президента: “Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні органи, що утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються в порядку, встановленому законодавством”[45].

Дійсно, органи виконавчої влади можуть створювати свої органи чи то як представництво на місцях, чи то як допоміжний орган спеціальної компетенції. Але структурно ці створені органи будуть не органами виконавчої влади а, так би мовити, органами системи органів виконавчої влади, що, за суттю не одне й те саме.

До того ж не можна не погодитись з існуючою думкою про обов¢язкову наявність дискреційних повноважень у органа виконавчої влади, що надає йому статус органа влади, а не органа управління певного міністерства[46].

Користуючись нормами Конституції України, спробуємо класифікувати існуючі органи виконавчої влади за різними критеріями:

а) за статусом керівників органів виконавчої влади:

1) органи, створені з метою вироблення політики (Кабінет Міністрів, міністерства), оскільки Прем’єр–Міністр та міністри є державними політичними діячами;

2) органи, створені з метою реалізації політики (державні комітети, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, місцеві державні адміністрації), оскільки голови державних комітетів, центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, голови місцевих державних адміністрацій є державними службовцями.

б) за структурною побудовою органів виконавчої влади:

1) одноособові або єдиноначальні (ряд центральних органів виконавчої влади, місцеві державні адміністрації);

2) колегіальні (Кабінет Міністрів).

в) за характером компетенції:

1) органи загальної компетенції (Кабінет Міністрів, місцеві державні адміністрації);

2) органи спеціальної компетенції (центральні органи виконавчої влади).

За результатами класифікації ми можемо зробити досить цікавий висновок: намагаючись надати характеристику органу виконавчої влади, ми переважно користуємось характеристиками (якостями) його керівництва (наявність або відсутність у керівника статусу державного політичного діяча, одноосібне або колегіальне керівництво тощо). Такий висновок підштовхує до думки про нерозривний зв¢язок органу і керівника у системі виконавчої влади. Водночас існує неоднозначне сприйняття системи органів виконавчої влади, точніше місце та роль елементів у цій системі.

Кабінет Міністрів має таку структуру, при якій “…міністерства виступають своєрідним “продовженням” уряду і повинні займатися, головним чином, розробкою і організацією впровадження політики, що і є пріоритетним завданням будь–якого уряду”[47] і це забезпечує більш ефективну діяльність всієї виконавчої влади в цілому.

Доречно зауважити, що таким же чином сприймали побудову вищих органів виконавчої влади і фахівці при складанні Звіту підготовчої місії Світового Банку “Позика на реформу державного сектору”: “Зв¢язки між вищими та нижчими рівнями Кабінету Міністрів, тобто між старшими міністрами та міністерствами також не є безпосередніми, а здійснюється через апарат Кабінету Міністрів. Апарат, таким чином, являє офіційний прошарок між міністерствами”[48]. Очевидно, що на думку авторів звіту старші міністри (безпосередньо члени Кабінету Міністрів) та міністерства – це одне ціле і виступають вони як структурні елементи Кабінету Міністрів України. При цьому експерти зауважили, що “…в Україні державні службовці (маються на увазі службовці апарату Кабінету Міністрів. – Н.А.) дають вказівки міністрам… Це призводить до послаблення політичного спрямування виконавчої влади і знижує відповідальність міністерств за діяльність галузі, що в свою чергу підриває процес формування та дотримання політики”[49].

Ми частково поділяємо таку точку зору, зокрема в тому, що дійсно, на даний момент, при існуванні апарату Кабінету Міністрів у сьогоднішньому складі (Секретаріат Кабінету Міністрів України чисельністю 516 осіб[50]). Але з існуючим обсягом повноважень, (наприклад, за керівником Секретаріату Кабінету Міністрів України – Міністром Кабінету Міністрів – закріплено низку розпорядницьких (щодо системи виконавчої влади) функцій: право давати доручення посадовим особам центральних і місцевих органів виконавчої влади, відповідальним за організацію роботи з підготовки проектів нормативних актів, інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України; прийняття рішення про повернення розробникам проектів нормативно–правових актів та інших документів, внесених до Секретаріату з порушенням установленого регламенту або з питань, котрі не належать до компетенції Кабінету Міністрів України; проведення нарад з посадовими особами центральних і місцевих органів виконавчої влади, відповідальним за організацію роботи з підготовки проектів нормативних актів, інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів України) невиправдано розпорошує як загальні компетенційні питання, так і досить принципові питання відповідальності.

Отже, виходячи з цього, ми можемо запропонувати таку структуру уряду України, яка враховувала б інтереси як загальної, так і галузевої політики та водночас відповідала статусу керівників органів виконавчої влади, які є членами уряду (при складанні схеми ми виходили з затвердженої Президентом України та Кабінетом Міністрів України структурою та розподілом функціональних повноважень Кабінету Міністрів України) (Див.рис. 2.1.):

Рис. 2.1.

Примітка: у зв’язку із частою зміною структури органів виконавчої влади, їх назв ми наводимо умовний перелік членів Кабінету Міністрів і маємо на увазі, що принцип функціонального розподілу всередині Кабінету Міністрів є незмінним.

Пояснимо схему: Кабінет Міністрів (на противагу його традиційному тлумаченню як органу виконавчої влади загальної компетенції) умовно можна поділити на два рівні – рівень спеціальної компетенції (міністри) та рівень загальної компетенції (Прем¢єр–міністр України, Перший віце–прем¢єр–міністр України, три віце–прем¢єр–міністри України). Тобто, в уряді, як колегіальному органі, при формуванні політики ключову роль мають відігравати такі керівники: Прем¢єр–міністр, як керівник вищого органу виконавчої влади (виконує функції загального керівництва та спрямування діяльності органів виконавчої влади нижчого рівня) та міністри, які є керівниками галузевих органів виконавчої влади.

Принциповою відмінністю запропонованого нами розуміння місця міністрів у керівному секторі виконавчої влади є те, що міністр вже не виступає суто керівником міністерства (міністерством, як нами вже зазначалось, має керувати державний службовець), він має керувати галуззю, тобто виступати як керівник галузевого органу виконавчої влади, який включає в себе і саме міністерство, й інші органи, які скеровуються відповідним міністром (державні комітети, представництва міністерства на місцях тощо). І найвагоміший, на наш погляд, аргумент міститься в зміненій Конституції України (п. 9–2 ст. 116), за якою призначати керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу уряду, уповноважений саме Кабінет Міністрів України, що вже вказує на дещо нижчий рівень цих органів у системі органів виконавчої влади, ніж міністерства, керівники яких входять до складу уряду і вже як члени Кабінету Міністрів вирішують такі кадрові питання.