НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ
ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М. КОРЕЦЬКОГО
ГУМАНІТАРНИЙ УНІВЕРСИТЕТ "ЗІДМУ"
Армаш Надія Олексіївна
Керівник органу виконавчої влади:
адміністративно–правовий статус
Київ
2006
Рекомендовано до друку:
Вченою радою Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, протокол № від липня 2006 року.
Вченою радою Гуманітарного університету "ЗІДМУ" протокол № від
Рецензенти: М.М. Тищенко, доктор юридичних наук, професор, професор кафедри адміністративного права Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого
В.К. Колпаков, доктор юридичних наук, професор, професор кафедри адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України
Науковий редактор: В.Б. Авер’янов, доктор юридичних наук, професор, завідувач відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України
Армаш Надія Олексіївна
Керівник органу виконавчої влади: адміністративно–правовий статус. – Запоріжжя: ГУ "ЗІДМУ", 2006. – 248 с.
У монографії викладене авторське бачення поняття «адміністративно–правовий статус керівника органу виконавчої влади», визначені та охарактеризовані його елементи; аналізуються питання, які не входять до змісту адміністративно–правого статусу керівника органу виконавчої влади, але тісно пов’язані з ним, зокрема, вимоги, які висуваються до претендентів на посади керівників органів виконавчої влади та тих обмежень, що пов’язані з перебуванням на цій посаді; досліджено особливості реалізації адміністративно–правого статусу керівника органу виконавчої влади у відносинах відповідальності.
Для викладачів, аспірантів і студентів вищих навчальних закладів, працівників органів державного управілння
ЗМІСТ
ПЕРЕДМОВА ……………………………………………………………...….4
ГЛАВА 1. Історичний огляд розвитку системи центральних та місцевих
органів виконавчої влади в Україні у 1990 – 2005 р.………7
§ 1. Розвиток центральних органів виконавчої влади в
Україні у 1990–2005 р. ……………………………………7
§ 2. Розвиток місцевих органів виконавчої влади в Україні
у 1990–2005 р.……………………………………………..29
ГЛАВА 2. Загальна характеристика правового статусу керівників
органів виконавчої влади…………………………………...…..37
§ 1. Система органів виконавчої влади України….…………..…37
§ 2. Поняття керівника органу виконавчої влади та його
адміністративно–правового статусу……..………...……..…63
§ 3. Компетенція як елемент адміністративно–правового
статусу керівника органу виконавчої влади…………………84
§ 4. Основні умови заміщення посад керівників
органів виконавчої влади………………………………….….93
ГЛАВА 3. Особливості адміністративно–правового статусу
різних категорій керівників органів виконавчої влади……….110
§ 1. Особливості адміністративно–правового статусу
керівників органів виконавчої влади, що обіймають
посади державних службовців……………………………...110
§ 2. Особливості адміністративно–правового статусу
керівників органів виконавчої влади, що обіймають
політичні посади ……………..………………….…………..142
§ 3. Обмеження, пов¢язані з перебуванням на посадах
керівників органів виконавчої влади……………………….153
ГЛАВА 4. Особливості реалізації адміністративно–правового
статусу керівників органів виконавчої влади у відносинах
відповідальності……………..…………………………………169
§ 1. Загальна характеристика відповідальності керівників
органів виконавчої влади…………………………….…....169
§ 2. Особливості відповідальності керівників органів
виконавчої влади, які мають статус державного
службовця…………………...………………………………184
§ 3. Особливості відповідальності державних політичних
діячів………………………………………………..………191
ПІСЛЯМОВА………………………………………………………………..208
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ………………………………….222
ПЕРЕДМОВА
Органи виконавчої влади України, реалізуючи призначення демократичної, соціальної, правової держави, покликані створювати умови для реалізації прав і свобод громадян, надання їм широкого кола державних, в тому числі управлінських послуг. Відповідальність за стан виконання поставлених завдань повною мірою лягає саме на керівників органів виконавчої влади, статус яких у системі суб’єктів адміністративного права підтверджує їх ключову роль у механізмі реалізації виконавчої влади. Водночас, з метою удосконалення системи державного управління, необхідним є уточнення нормативної регламентації всіх елементів правового статусу керівників органів виконавчої влади, включаючи цілі, завдання, функції, повноваження, відповідальність, їх взаємодію з іншими державними органами та посадовими особами. Особливо актуально це в контексті проведення в Україні адміністративної реформи. Зокрема, згідно з результатами опитування службовців Запорізької обласної державної адміністрації, 97 % респондентів висловилися за необхідність докорінного реформування системи органів виконавчої влади на місцях.
На сьогодні існує проблема недостатньої нормативної бази для встановлення правового статусу керівників органів виконавчої влади. Окрім Конституції України, стосовно системи органів виконавчої влади діє лише один закон – Закон України “Про місцеві державні адміністрації”. Усі інші питання вирішуються за допомогою видання численних підзаконних актів, хоча Конституцією України передбачено, що “організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України” (ч. 2 ст. 120). З огляду на це наука адміністративного права могла б приділити належну увагу розробленню концепцій реформування та розвитку системи державного управління, на основі яких і буде провадитись законодавча діяльність Верховної Ради України.
Разом з цим сьогодні в українській юридичній науці існують дослідження лише окремих елементів адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади, причому переважно у зв¢язку з розглядом інших питань, і відсутнє цілісне вивчення цього явища. Так, певним аспектам цієї складної та багатопланової проблеми приділяли увагу вітчизняні дослідники – В.Б. Авер’янов, О.Ф. Андрійко, Л.Р. Біла, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, В.К. Колпаков, Н.Р. Нижник, І.М. Пахомов, О.В. Петришин, А.О. Селіванов, М.М. Тищенко, В.В. Цвєтков, В.М. Шаповал, О.І. Щербак, М.К. Якимчук, Н.В. Янюк та деякі інші правознавці. Окремі питання встановлення правового статусу керівників органів виконавчої влади висвітлені у працях російських вчених Г.В. Атаманчука, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, К.С. Бєльського, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарєва, Ю.М. Старілова, Ю.О. Тихомирова. Але в більшості випадків питання встановлення і реалізації правового статусу керівників органів виконавчої влади розглядалось побіжно, у зв¢язку з вирішенням інших проблем – правового статусу органу виконавчої влади, державної служби тощо.
При написанні цієї монографії ми ставили собі за мету поглибити теоретичні засади і обґрунтувати шляхи вирішення проблеми нормативного закріплення і реалізації адміністративно–правового статусу керівників органів виконавчої влади.
Структура роботи побудована таким чином, щоб максимально врахувати особливості досліджуваної теми. Так, за основу структурування автором було взято не поелементну характеристику адміністративно–правового статусу керівника органу виконавчої влади, а саме розгляд видів керівників – державних службовців та політичних діячів. Це дало змогу уникнути повторюваності у викладені матеріалу та забезпечило логічне відмежування та акцентувати на тих чи інших особливостях різних категорій керівників органів виконавчої влади.
Ми висловлюємо щиру вдячність усім, хто порадами, критичними зауваженнями та моральною підтримкою допомагав досягти цілей у написанні цієї роботи. Низький уклін науковому керівнику, доктору юридичних наук, професору Авер’янову Вадиму Борисовичу за безцінні поради щодо ведення наукових досліджень та приклад професіоналізму, засвоїти який є для автора честю. Окрема подяка доктору юридичних наук, професору Тищенку Миколі Марковичу, доктору юридичних наук, професору Колпакову Валерію Костянтиновичу та доктору юридичних наук, професору Пацурківському Петру Станіславовичу, зауваження та поради яких стали для автора цінним джерелом наповнення дослідження аргументованими висновками та пропозиціями. Неоціненну допомогу у науковій роботі надав колектив відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави та права НАН України ім. В.М. Корецького, особлива вдячність доктору юридичних наук, професору Андрійко Ользі Федорівні, та кандидату юридичних наук Наумову Володимиру Леонідовичу.
Окрема подяка ректорові Гуманітарного університету «ЗІДМУ» м.Запоріжжя доктору наук з державного управління, професору Віктору Миколайовичу Огаренку .
Присвячено ж написання цієї монографії моїй родині: батькам – Булкіну Олексію Сергійовичу та Булкіній Євгенії Якимівні, чоловіку – Сахнюку Сергію Володимировичу та синам – Олексію і Євгену.
З повагою
Армаш Н.О.
ГЛАВА 1
історичний огляд розвитку системи центральних
та місцевих органів виконавчої влади в Україні у 1990–2005 р.
§ 1. Розвиток центральних органів виконавчої влади в Україні у 1990–2005 р.
Державне управління, що переважно реалізується через органи виконавчої гілки влади, потребує досить виваженого підходу. Це зумовлене тим, що держава представляє і захищає інтереси усього населення України, а отже при реалізації своїх функцій їй необхідно гармонійно поєднувати принцип універсалізації (рівність усіх перед законом, рівність громадян, чоловіка і жінки тощо) та принцип індивідуалізації (урахування законних інтересів незахищених верств населення, індивідуальний підхід до проблем кожного тощо). Основний тягар з досягнення цієї мети якраз і лягає на керівників органів виконавчої влади як осіб, через яких безпосередньо реалізуються функції виконавчої гілки влади, та які несуть персональну відповідальність за ефективність реалізації цих самих функцій. Тому дослідження розвитку виконавчої влади й особи керівника в історичному аспекті є дуже важливим фактором при реформуванні державного управління відповідно до вимог часу.