Под основами конституционного строя следует понимать некие устои, отражающие «характер государства, общества и общественных отношений, власти, положения человека и гражданина, политического режима, собственности и форм хозяйствования».
В ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления утверждается, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и по возможности в конституции государства.
В Федеральном законе № 131 от 6 октября 2003 г. прямо сказано, что местное самоуправление составляет одну из основных конституционного строя РФ, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.
В Конституции РФ местное самоуправление как основополагающий принцип организации публичной власти в государстве нашел свое отражение в главе 1, котрая называется «Основы конституционного строя»
Согласно ч. 1 ст. 2 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Согласно ч. 2 той же статьи народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Но основной статьей главы 1 Конституции РФ о местном самоуправлении является ст. 12, в которой содержится чрезвычайно важное положение о том, что « в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Это означает, что в России на конституционном уровне закрепляется децентрализованная система управления. Принцип децентрализации управления необходимо понимать не в смысле полного отсутствия центрального управления, а сочетания центрального и местного управления исходя из принципа необходимого разделения полномочия между уровнями публичной власти и территориальной юрисдикции административных органов. Так, в условиях федеративного российского государства государственная власть представлена на уровне РФ и ее субъектов, а местная власть – на уровне муниципальных образований.
Как отмечают Г. Шоллер и Й. Шоллер, « децентрализация состоит в том, чтобы внутри территории государства возникали новые политические единицы, наделенные качеством государства или автономии. Если автономия ограничена пределами какой-либо местности, созданной в целях решения проблем местного сообщества, то в таком случае имеется ввиду местное самоуправления».
В этом же контексте К. Узакбаев пишет: «Политическую децентрализацию в государственном управлении условно можно рассматривать как процесс передачи полномочий или права принимать решения местным сообществам граждан или их выборным представительным органам».
Важно понимать, что органы местного самоуправления не являются структурными подразделениями органов государственной власти и не стоят с ними в отношениях соподчинения.
Самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов подразумевает и наличие у них собственной компетенции. В Конституции РФ содержится указание на некоторые вопросы местного значения (ст. 130 и 132). Гораздо более полный их перечень содержится в № 131 – ФЗ 2003 г.
В то же время органы местного самоуправления обязаны действовать в соответствии с законодательством РФ и в рамках государственной политики.
В федеральном государстве, каким является Россия, закрепление в федеральной конституции принципа местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя означает, что местное самоуправление должно быть также закреплено и в конституциях и уставах субъектов Федерации.
2. Местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.
Согласно ст. 12 Конституции РФ и ч. 1 ст. 1 ФЗ № 131 население имеет право на самостоятельное решение вопросов местного значения на всей территории РФ и не может быть лишено этого права по решению органов государственной власти или по своей воле.
Российское законодательство признает основным субъектом местного самоуправления население, которое осуществляет решение вопросов местного значения как самостоятельно, путем проведения выборов, референдумов и иных форм непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления, так и через выборные и иные органы местного самоуправления.
Согласно ст. 3 ФЗ № 131 2003 г. граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.
Российским гражданам гарантируется право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, право равного доступа к муниципальной службе, право на обращение в органы местного самоуправления.
Необходимо добавить, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами РФ и федеральными законами. Например, иностранные граждане при наличии соответствующего международно-правового договора имеют право участвовать в муниципальных выборах.
Право населения на осуществление местного самоуправления гарантируется государством путем судебной защиты прав местного самоуправления, а также рядом законодательных запретов на ограничение прав местного самоуправления.
Право населения на осуществление местного самоуправления может быть ограничено федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Право на осуществление местного самоуправления не является правом человека и гражданина, такого субъективного права личности нет в главе 2 Конституции РФ. Соответственно речь идет о специфическом праве, принадлежащем всему населению муниципального образования, а не отдельным его представителям. Следовательно, нужно различать права граждан в сфере местного самоуправления и право населения на местное самоуправление: последнее реализуется через первые. Так, население осуществляет местное самоуправление посредством участия в муниципальных выборах и референдумах, обращаясь в органы местного самоуправления с заявлениями, жалобами и предложениями, исполняя обязанности по замещаемым должностям муниципальной службы и т.д.
Таким образом, право на местное самоуправление реализуется населением фактически через реализацию субъективных политических прав человека и гражданина в сфере местного самоуправления. Одновременно местное самоуправление является обязанностью населения, так как осуществление местного самоуправления населением является необходимым элементом конституционной организации власти в государстве. Население не может отказаться от своего права на осуществление местного самоуправления, например, в пользу органов государственной власти, так как в соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ органы г7осударственной власти не могут присваивать себе полномочия органов местного самоуправления.
Также нужно отметить, что отказ гражданина от участия в муниципальных выборах не означает его отказ от права на осуществление местного самоуправления, поскольку это право принадлежит всему населению муниципального образования.
3. Местное самоуправление как форма народовластия.
Рассмотрение местного самоуправления в качестве формы народовластия невозможно без понимания того, что оно является правом населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, и это точно и полно характеризует современный этап развития института местного самоуправления во всем мире.
Согласно ст. 3 Конституции РФ единственным источником власти является многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.
Напомню, что в ФЗ № 131 2003 г. говорится следующее: « Местное самоуправление – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
На основании этого определения представляется возможным выделить основные черты, которые должны быть присущи российской модели местного самоуправления по мысли отечественного законодателя.
О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев выделяют следующие основные черты, характеризующие местное самоуправление и его место в системе народовластия.
· Местное самоуправление имеет свой субъект. Субъектом местного самоуправления является население муниципальных образований. В каждом из видов муниципальных образований, предусмотренных законом, население осуществляет местное самоуправление самостоятельно и (или) через органы местного самоуправления.
· Местное самоуправление занимает особое место в демократическом механизме управления обществом и государством. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, и значит, не являются частью государственного аппарата. В тоже время и государственная власть и местное самоуправление в качестве единственного источника и носителя имеет народ.