С точки зрения прав человека и гражданина территориальное общественное самоуправление является механизмом (системой) реализации двух конституционных прав граждан: на объединение и проведение собрания по месту жительства с целью защиты общих интересов населения данной территории.[5]
В проекте Федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления в Российской Федерации», рассмотренном Государственной Думой РФ[6], территориальное общественное самоуправление так и определяется – это форма реализации гражданами Российской Федерации конституционных прав на собрания и объединение для защиты общественных интересов.
ТОС в данном случае выступает как посредник между населением территории и органами власти в решении проблем и вопросов местного значения и защите законных интересов граждан, разрешении конфликтных ситуаций мирным путем.
3.2. Свободное волеизъявление граждан через общие собрания, сходы, конференции, опрос населения
В Конституции Российской Федерации 1993 года сказано, что Россия является демократическим государством и основывается на признании народа в качестве источника власти (демократия в переводе с древнегреческого означает "народовластие": от "демос" - народ, "кратос" - власть). Граждане осуществляют свою власть непосредственно путем прямого волеизъявления через демократические институты, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (представительная демократия).
В научной литературе непосредственная демократия определяется как "общественные отношения, возникающие в процессе решения определенных вопросов государственной и общественной жизни субъектами государственной власти, правомочными и выражающими их суверенитет, путем непосредственно властного волеизъявления, которое подлежит всеобщему исполнению (в масштабах решаемого вопроса) и не нуждается в каком-либо утверждении"[7]. Выделяют следующие характерные черты непосредственной демократии[8]:
- прямое волеизъявление граждан;
- единство воли и субъекта ее выражения;
- участие граждан в принятии решений, в осуществлении власти от своего имени;
- право на непосредственное волеизъявление предоставляется каждому гражданину, обладающему правоспособностью, на основании гражданства, проживания на соответствующей территории, членства в трудовом коллективе, общественной организации, достигшему определенного возраста;
- в принятии решений посредством институтов непосредственной демократии могут участвовать лица, входящие в состав субъекта непосредственной демократии, по каждому вопросу, который данный субъект имеет право непосредственно решать или участвовать в его решении.
Непосредственное волеизъявление граждан на местах, связанное с их вступлением в сферу общественно-политической жизни, имеет несколько основных видов. Во-первых, это самозаявление гражданами своих запросов. Во-вторых, - самореализация гражданами собственных запросов, в том числе принятие ими публично-властных решений: нормативных; индивидуальных; кадровых. В-третьих, - участие граждан в отправлении органами местного самоуправления властно-управленческих функций:
- при обсуждении проектов местных планов, программ, проектов нормативных и индивидуальных актов;
- при осуществлении уже принятых планов, программ, актов;
- при оценке итогов деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, общего положения дел в своих муниципальных образованиях, в отдельных отраслях местной жизни.
В-четвертых, - контроль со стороны граждан их объединений за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления и депутатов.
Все названные виды волеизъявления нашли свое выражение в ряде муниципально-правовых институтов, закрепленных в Федеральном законе от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Данным законом к формам прямого волеизъявления граждан и другим формам осуществления местного самоуправления отнесены: местный референдум (ст. 22); муниципальные выборы (ст.23); голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст.24); сход граждан (ст.25); правотворческая инициатива граждан (ст.26); публичные слушания(ст. 28), собрание граждан (ст. 29), конференция граждан (собрание делегатов) (ст. 30), опрос граждан (ст. 31), обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32).
3.3. Участие граждан в выработке и принятии решений, гласность и учет общественного мнения
С целью привлечения граждан к участию в территориальном общественном самоуправлении, предоставления им возможности свободного доступа к информации о деятельности органов ТОС, а также обеспечения гласности, открытости и прозрачности в деятельности ТОС и его исполнительных органов, содействия налаживанию системного диалога органов ТОС и общественности, повышения качества подготовки и принятия решений по важным вопросам общественной жизни с учётом общественного мнения, создания условий для участия граждан в разработке проектов таких решений органеы ТОС регулярно проводят сходы граждан, обнародуют проекты решений путем либо публикования в СМИ, либо помещения в общедоступных публичных местах посещения граждан.
Органы ТОС, как и органы местного самоуправления, регулируя порядок территориального общественного управления, должны обеспечивать открытость информации об осуществляемой управленческой деятельности. Принцип гласности в системе управления — важнейшая правовая основа обеспечения выполнения ТОС провозглашенных целей; этот принцип обеспечивает справедливость и гарантирует возможность обратного влияния граждан на сами ТОСы, на их органы с целью достижения истины и эффективности.
Данный принцип обеспечивает возможность получения открытой информации о деятельности органов ТОС. Территориальная общественная управленческая деятельность должна организовываться и осуществляться на принципе гласности. Средствам массовой информации, всей общественности должны быть открыты важнейшие стороны деятельности органов ТОС. Это благоприятно влияет на общественное мнение, под воздействием которого работа ТОС, и органов местного самоуправления в целом, может улучшиться.
Суть этого принципа заключается в участии граждан в деятельности органов ТОС. Непосредственное участие граждан в управлении выражается в индивидуальных (выражение своего мнения при проведении референдумов, реализация права на принесение жалобы), в коллективных (участие в митингах, забастовках и др.) формах, а также в деятельности общественных объединений, какими и являются ТОС.
Принцип гласности обусловлен, с одной стороны, положением о необходимости участия граждан в управлении государством и обществом, а с другой — потребностью в постоянном учете мнения граждан при решении вопросов местного значения. Для обеспечения гласности в системе ТОС важнейшими составляющими являются: механизм учета мнения граждан; правовые условия безопасности граждан в случае критики ими деятельности органов ТОС; обеспечение гласности в процессе осуществления территориального общественного самоуправления через средства массовой информации.
3.4. Выборность и подконтрольность органов территориального общественного самоуправления населению
Для того чтобы учредить ТОС, жителям территории необходимо провести собрание либо конференцию, на которой должен быть утвержден устав будущего ТОСа и избраны органы территориального общественного самоуправления. Вместо органов могут быть избраны уполномоченные выборные лица ТОС, единолично исполняющие функции этого органа. По Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ принимать участие в работе ТОС, в собраниях и конференциях могут все жители территории, достигшие 16 лет. Порядок подготовки и проведения собраний (конференций) ТОСов тот же самый, что и для обычных собраний граждан в муниципальных образованиях. Путем выдвижения кандидатур в органы управления ТОС, утверждения путем голосования, населения осуществляет прямое волеизъявление и участвует в управлении территорией, на которой проживает. Выборность органов управления ТОС является одним из главных демократических принципов осуществления территориального общественного самоуправления. [9]
После принятия на собрании (конференции) устав ТОС должен быть зарегистрирован органом местного самоуправление данного поселения, в компетенцию которого входит регистрация подобных актов. Порядок регистрации устанавливается правовым актом представительного органа местного самоуправления.
При этом ТОС может являться юридическим лицом, зарегистрированным в форме некоммерческой организации в соответствии с законами РФ от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»[10] и от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[11]. В этом случае она подлежит государственной регистрации в налоговых органах.
Абзац 1 ст. 27 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определяет, что сущность ТОС – это общественная структура. Абзац 2 этой статьи устанавливает, что порядок организации и осуществления ТОС определяется Уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления.