У 2002 р. в працях Л. А. Савченко - декана юридичного факультету Академії Державної податкової служби України - нарешті набула наукового розвитку й тема організації фінансового контролю - фінансово-правового інституту, що пронизує всю фінансову діяльність суб'єктів фінансово-правових відносин.
Серед провідних вітчизняних науковців-фінансистів, що досліджують окремі фінансово-правові інститути, слід назвати Є. А. Алісова, І. Б. Заверуху, Є. В. Карманова, С. Т. Кадькаленка, Т. А. Латківську, А. А. Нечай, Н. Ю. Пришву, О. В. Щербанюк та багатьох інших.
Слід зазначити, що дослідження фінансово-правових відносин є актуальною темою не лише для вивчення у вищих навчальних закладах. Фахівці-практики добре розуміють, що впровадження фінансових законів, формування сучасної системи міжбюджетних, податкових відносин, діяльності у кредитно-фінансовій сфері потребують якісного наукового підґрунтя. Саме тому за останні роки значно зросла кількість і якість дисертаційних досліджень, що здійснюють не лише науковці, а й практики.
ЛЕКЦІЯ 3 Фінансово-правові норми та фінансово-правові відносини
§ 1. Фінансово-правові норми: зміст, особливості та види
Сутність правовідносин має визначатися зв'язком норми права та правовідносин. У суспільному житті існує безліч сукупностей або систем норм: норми моралі, економічні норми, технічні норми тощо. У теорії та практиці не склалося узагальненого поняття, яке б відповідало відносинам, врегульованим даною системою норм, як специфічної форми реалізації норми. Таке поняття виникає лише стосовно права як сукупності норм. Це обумовлюється місцем права в житті суспільства та особливостями правової норми, виконання якої забезпечується можливістю застосування державного примусу. Такий стан притаманний будь-яким правовим нормам, у тому числі й нормам фінансового права.
У системі права норми єдині та взаємопов'язані. Вони не можуть функціонувати ізольовано. Будь-який структурний елемент, вилучений із системи права, втрачає системні функції, і як наслідок - соціальну значимість. "Лише взяті в сукупності такі характеристики права, як його зміст, засоби впливу, форми виразу, процедури, засоби забезпечення, а також система інформування щодо правових норм, дають можливість провести розмежування між цим регулятором та соціальними нормами... суспільства, між правом та іншими регуляторами (моральними, груповими тощо), які діють у суспільстві".
Фінансово-правові норми - це загальнообов'язкові приписи компетентних органів державної влади та місцевого самоврядування з приводу мобілізації, розподілу й використання коштів централізованих та децентралізованих фондів, що виражені у категоричній формі й забезпечені силою державного примусу.
Фінансово-правові норми визначають права та обов'язки учасників фінансових відносин, обставини, за наявності яких вони стають носіями прав та обов'язків, і передбачають відповідальність за невиконання приписів держави. Ці норми регулюють відносини тільки в галузі фінансів і містять приписи та заборони, що встановлюються державою з приводу мобілізації, розподілу й використання грошових фондів.
У свою чергу правовідносини є результатом дії правової норми. Правовідносини виникають внаслідок дії різних факторів: матеріальних умов життя суспільства; конкретних умов, у яких перебуває особа (особи); виховання, традицій, звичок, психофізичного складу тощо. Реальні, життєві відносини здійснюються відповідно до приписів правової норми. Здійснюючи правовідносини, норма набуває свого реального буття, втілюється у певному акті поведінки. Це - особливість реалізації норми. Абстрактний, загальний припис норми конкретизується та набуває життєвої сили. Особливості реалізації норми у правовідносинах визначаються характером відносин, що регулюються.
Головна особливість фінансово-правових норм полягає в тому, що вони мають державно-владний, імперативний характер. Держава за їх допомогою приписує правила поведінки юридичним особам, громадянам у галузі фінансової діяльності. Зміст фінансово-правових норм становлять правила поведінки в суспільних відносинах, що виникають у процесі фінансової діяльності держави.
Сама суть, зміст фінансово-правової норми зумовлює її імперативний (владний) характер. Ці норми складаються з письмово сформульованих вимог, виражених у категоричній формі, що не допускає їх довільної зміни, вони повинні точно й вичерпно визначати обсяг прав та обов'язків учасників фінансових правовідносин. Такі права та обов'язки спрямовані безпосередньо на забезпечення загальнодержавного інтересу, а опосередковано - на забезпечення інтересів усіх інших учасників фінансових правовідносин.
У фінансово-правових нормах містяться адресовані суб'єктам господарської діяльності вимоги вчасно вносити встановлені законодавцем платежі до державного та місцевого бюджетів; користувачам бюджетних коштів - розподіляти та використовувати ці кошти відповідно до затверджених нормативів та їх цільового призначення, надавати звіти та інші документи для здійснення контролю з боку компетентних органів, вчиняти інші дії, які б забезпечували акумуляцію у централізованих фондах грошових ресурсів та їх використання відповідно до затверджених фінансових планів.
Отже, сутність юридичної природи фінансово-правової норми полягає в тому, що це писане, встановлене державою у суворо визначених порядку і формі та забезпечене заходами державного примусу, виражене у категоричній формі правило поведінки суб'єктів фінансово-правових відносин, що виникають з приводу мобілізації, розподілу й використання централізованих та децентралізованих фондів коштів, яке закріплює права та обов'язки їх учасників. Змістом усіх фінансово-правових норм є діяльність держави з регулювання фінансових відносин.
Права та обов'язки учасників фінансових відносин спрямовані на забезпечення загальнодержавних інтересів. Особливо яскраво це виражається при справлянні податків та обов'язкових зборів, а також при фінансуванні загальнодержавних програм та бюджетних установ. Водночас спільний зміст фінансово-правових норм, пов'язаний з реалізацією фінансової діяльності, має різний конкретний вираз, зумовлений різноманітністю фінансових відносин та багатогранністю фінансової системи.
Залежно від способу впливу на учасників фінансових відносин, визначального характеру їх юридичних прав та обов'язків фінансово-правові норми можна поділити на три види: зобов'язуючі, забороняючі та уповноважуючі. При цьому незалежно від поділу на види фінансово-правові норми мають категоричний характер, що пояснюється значенням закріплених правил поведінки учасників фінансових відносин для держави, зокрема щодо забезпечення органів державної влади та місцевого самоврядування відповідними фінансовими ресурсами.
Зобов'язуючі фінансово-правові норми вимагають від учасників фінансових відносин здійснювати відповідні дії і встановлюють їх права та обов'язки у сфері цих відносин. Саме у цих нормах переважно виявляється основний метод фінансово-правового регулювання - метод владних приписів. Більшість норм фінансового права є зобов'язуючими. Так, відповідно до ст. 67 Конституції України кожний зобов'язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законодавством. Згідно з п. 4. ст. 85 до повноважень Верховної Ради України належить затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішень щодо звіту про його виконання. Відповідно до ст. 111 Бюджетного кодексу України Міністерство фінансів України здійснює контроль за додержанням бюджетного законодавства на кожній стадії бюджетного процесу як стосовно державного бюджету, так і місцевих бюджетів, якщо інше не передбачено законодавством України.
Забороняючі фінансово-правові норми містять заборону на здійснення певних дій, встановлюють обов'язок учасників фінансових відносин утриматися від них. Так, ч. 6 ст. 15 Бюджетного кодексу України містить заборону використовувати емісійні кошти Національного банку України на фінансування дефіциту Державного бюджету України. Бюджетна установа не має права здійснювати запозичення у будь-якій формі або надавати за рахунок бюджетних коштів позички юридичним та фізичним особам, крім випадків, передбачених законом про Державний бюджет України (ч. 3 ст. 21 БК України). Слід зазначити, що кількість забороняючих фінансових норм, порівняно із зобов'язуючими, є незначною. Це пояснюється існуючою перевагою зобов'язань, що містяться у приписах уповноважуючих норм. Оскільки у нормі є чітко встановлений припис додержуватися встановлених правил поведінки, немає потреби встановлювати додаткові заборони.
Уповноважуючі фінансово-правові норми встановлюють права учасників фінансових відносин на здійснення певних самостійних дій у передбачених межах. На відміну від приватних галузей права, фінансове право як публічна галузь також містить незначний перелік уповноважуючих приписів, хоч їх кількість поступово розширюється, що пояснюється поступовим переважанням приватної форми власності, у тому числі у фінансовій діяльності. Такі норми дають можливість учасниками фінансових відносин приймати самостійні рішення, але у чітко визначених межах. Отже, уповноважуючі норми також мають імперативний характер, оскільки учасникам фінансових відносин заборонено виходити за межі встановлених приписів. Зокрема, згідно зі ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування затверджують бюджети, встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону. За ч. 1 ст. 85 БК України держава може передати Раді міністрів АРК чи органам місцевого самоврядування право на здійснення видатків. У той же час встановлено обмеження, що така передача може відбутися лише за умови відповідної передачі бюджетних ресурсів у вигляді закріплених за відповідними бюджетами загальнодержавних податків і зборів (обов'язкових платежів) або їх частки, а також трансфертів з Державного бюджету України. Певною мірою уповноважуючі фінансово-правові норми покликані розвивати ініціативу учасників фінансово-правових відносин, у першу чергу суб'єктів господарювання (юридичних та фізичних осіб - суб'єктів підприємницької діяльності) та органів місцевого самоврядування. За змістом норми фінансового права можуть бути матеріальними та процесуальними. Матеріальні фінансово-правові норми закріплюють види та обсяг грошових зобов'язань юридичних та фізичних осіб перед державою та територіальними громадами, джерела утворення фінансових ресурсів, види видатків тощо, тобто матеріальні норми виражають матеріальний (грошовий) зміст юридичних прав та обов'язків учасників фінансових відносин. Переважна частина норм фінансово-правового інституту бюджетного устрою є матеріальними за змістом.