Розподіл обсягу міжбюджетних трансфертів, затвердженого Законом про Державний бюджет України, між бюджетами міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим, міст обласного значення і районними бюджетами визначається на основі формули, яку затверджує Кабінет Міністрів України.
Формула має враховувати такі параметри:
1) фінансові нормативи бюджетної забезпеченості та коригуючі коефіцієнти до них;
2) кількість мешканців та кількість споживачів соціальних послуг;
3) індекс відносної податкоспроможності відповідного міста чи району;
4) прогнозний показник кошика доходів бюджетів місцевого самоврядування для бюджетів міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення, і прогноз доходів, визначених ч. 2 ст. 66 цього Кодексу, для районних бюджетів;
5) коефіцієнт вирівнювання.
Безпосереднє надання дотацій вирівнювання та субвенцій з бюджету вищого рівня до нижчого здійснюють органи Державного казначейства України.
Зокрема, в ст. 43 Закону України "Про Державний бюджет України на 2003 рік" встановлено, що у 2003 р. суми дотації вирівнювання місцевим бюджетам перераховуються управліннями Державного казначейства України в АРК, областях та місті Севастополі шляхом застосування нормативів щоденних відрахувань від доходів загального фонду Державного бюджету України, що надійшли на аналітичні рахунки обліку доходів Державного бюджету України на відповідній території, згідно з додатком № 4 до Закону.
Порядок перерахування дотації вирівнювання та субвенцій з Державного бюджету України місцевим бюджетам, коштів, що передаються до Державного бюджету України з місцевих бюджетів, а також порядок перерахування міжбюджетних трансфертів між місцевими бюджетами визначаються Кабінетом Міністрів України і мають забезпечувати своєчасність, рівномірність, гарантованість та повноту перерахування трансфертів.
З прийняттям Бюджетного кодексу частку міжбюджетних трансфертів у фінансуванні потреб місцевих бюджетів збільшено. Проте Кодекс не передбачає заінтересованості в ефективному використанні трансфертних бюджетних коштів і не стимулює регіони до економічного розвитку, оскільки містить достатньо дискримінаційний механізм вирівнювання доходів, тобто тим, у кого доходів не вистачає, додаткову потребу в коштах буде компенсовано переважно за рахунок інших бюджетів. Останні як винагороду одержують лише 10% приросту доходів. Наприклад, в АРК 14 аграрних районів, що займають 70% території Криму, є дотаційними. Питома вага трансфертів з державного бюджету в їх доходах становить 70-80%, і лише 20-30 % - власні надходження.
Як один з напрямів вирівнювання Бюджетний кодекс передбачає зміну розміру дотації вирівнювання, що надається з державного бюджету місцевим у найближчі п'ять років. Зокрема, починаючи з 2001 р. може застосовуватися міжбюджетний трансферт з Державного бюджету України на зменшення фактичних диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ, розмір якого встановлюється у таких пропорціях:
1) перший рік - 5% від загального обсягу дотації вирівнювання з Державного бюджету України місцевим бюджетам; 2) другий рік - 4% від загального обсягу дотації вирівнювання; 3) третій рік - 3% від загального обсягу дотації вирівнювання; 4) четвертий рік - 2% від загального обсягу дотації вирівнювання; 5) п'ятий рік - 1% від загального обсягу дотації вирівнювання.
Відповідно, бюджети сидять на трансфертах як на голці, і не заінтересовані в отриманні додаткових доходів, оскільки на цю суму буде зменшено дотації з вищого бюджету.
Деякі представники влади вважають, що запропоновані Кодексом механізми формування місцевих бюджетів небезпечні споживацьким ставленням місцевої влади до ресурсів центрального бюджету. Місцева влада прагнутиме завищити розмір витрат, в результаті чого левову частку навантаження щодо фінансування потреб місцевих бюджетів буде покладено на держбюджет, тобто основну масу платників податків.
Слід зауважити, що Бюджетний кодекс, на відміну від попередніх актів у сфері бюджетної системи, під бюджетними трансферами розуміє безоплатну передачу коштів не лише з вищого бюджету до нижчого, а й навпаки. Зокрема, згідно зі ст. 100 Кодексу, якщо прогнозні показники доходів бюджету Автономної Республіки Крим, обласних і районних бюджетів, міських (міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим та міст обласного значення) бюджетів, визначених відповідно до статей 64 та 66 БК, перевищують розрахунковий обсяг видатків відповідного бюджету, обчислений із застосуванням фінансових нормативів бюджетної забезпеченості та коригуючих коефіцієнтів, для такого бюджету встановлюється обсяг коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України. Коефіцієнт вирівнювання застосовується до обчисленого за формулою обсягу коштів, що підлягають передачі до Державного бюджету України, і визначається в у межах від 0,60 до одиниці.
Чинна методика коректування планованого надходження доходів виходячи з фактичного виконання бюджету за останні роки не враховує втрати місцевих бюджетів у зв'язку з різкою зміною економічної кон'юнктури або форс-мажорних обставин. Гостріше ця проблема відчувається у регіонах, де бюджет залежить від великих містоутворюючих підприємств.
Реформування міжбюджетних відносин може бути ефективним лише за умови визначення оптимального розподілу бюджетних надходжень між окремими ланками бюджетної системи країни та проведення повноцінної адміністративної реформи, спрямованої на встановлення оптимального адміністративно-територіального поділу з чітким визначенням та розподілом повноважень між центральними органами влади та органами місцевого самоврядування. Одним з головних завдань у галузі обігу державних фінансів є запровадження процедури прозорого використання бюджетних коштів, забезпечення фінансової стабільності місцевих бюджетів через затвердження джерел їх наповнення на довготривалій основі.
ЛЕКЦІЯ 8 Бюджетний процес в Україні
§ 1. Поняття, зміст та стадії бюджетного процесу
Завдання бюджетного законодавства, в першу чергу Бюджетного кодексу України, полягає в регламентації бюджетного процесу і міжбюджетних відносин. Як уже згадувалося, фінансове право містить окремий правовий інститут, присвячений регламентації процесу утворення, розподілу та використання ресурсів, мобілізованих до централізованих фондів, - бюджетний процес. Процес у сфері бюджету є необхідним порядком реалізації матеріально-правових бюджетних норм, так само як у конституційному, цивільному та кримінальному праві, де реалізація матеріально-правових норм може відбуватися через певний порядок. Характер взаємозв'язку матеріальних і процесуальних норм бюджетного права істотно відрізняється від характеру зв'язку, наприклад, цивільного матеріального і цивільно-процесуального права, які існують як самостійні галузі права. Бюджетний процес і матеріальні норми, хоч і є окремими правовими інститутами, але об'єднані у підгалузь (розділ) фінансового права.
Не всі вчені погоджуються з традиційним визначенням бюджетного процесу. Зокрема, професор А. І. Худяков пропонує сукупність правових норм, що регулюють відносини, які виникають в ході діяльності державних органів з планування доходів та видатків бюджету, визначити як "бюджетне планування". Він посилається на той факт, Що цей термін вживається в основному в економічній літературі і є зрозумілішим для тих, хто не є спеціалістом у галузі бюджетного права. При вживанні терміна "бюджетний процес" виникає асоціація з цивільним чи кримінальним процесом.
Бюджетний процес - це сукупність дій уповноважених на основі норм бюджетного права органів державної влади та місцевого самоврядування зі складання, розгляду, затвердження й виконання бюджету, а також зі складання, розгляду і затвердження звіту про його виконання.
Таке поняття й зміст бюджетного процесу підкріплюються теоретичними розробками юристів, які спеціалізуються у сфері бюджетних відносин. І. Розпутенко вважає, що формування, затвердження та виконання бюджету становить поняття бюджетного процесу, в якому закладається стратегія економічної і соціальної політики, інструмент стабілізації економіки, засіб контролю державних видатків. Вчені не раз висловлювали думку, що будь-яка матеріальна галузь права вимагає процедурних форм реалізації її норм, і всі норми, що регулюють організаційну діяльність державних органів, мають процесуальний характер. Особливо це стосується діяльності у галузі застосування бюджетно-правових норм, адже з бюджетом пов'язані всі державні органи, підприємства, організації, установи, які безпосередньо чи опосередковано беруть участь у формуванні бюджету. Отже, можна зробити висновок, що сутність цього процесу складна та багатогранна. Широке розуміння бюджетного процесу полягає в тому, що вся діяльність, яка базується на владних повноваженнях тих чи інших органів, має бути підпорядкована суворим процедурним формам, що забезпечують законність, доцільність та обґрунтованість цієї діяльності. Тому чіткий порядок, ретельно продуманий і розроблений у всіх своїх складових потрібен не лише для організації й узгодження роботи всієї системи державних органів з формування та виконання бюджету, а й для правильного розв'язання численних питань, що при цьому виникають.
Проблема прийняття державного бюджету є однією з найскладніших серед тих, які доводиться розв'язувати державним органам. Її складність збільшується щорічною необхідністю прийняття закону про Державний бюджет, тобто щорічним проходженням законодавчої процедури. На жаль, як свідчить практика останніх років, парламент країни не додержується процесуальних вимог щодо прийняття та затвердження зазначеного закону, що створює значні перешкоди як для проведення фінансової політики урядом держави, так і стабільного функціонування всієї бюджетної системи України.