Джерело: The Federal Reserve System, Purposes and Functions / Board of Governors, Federal Reserve System (Washington, D. C., 1974), p.18
ворожості американської громадськості до банків і централізованої влади. Творці Закону про Федеральну резервну систему переслідували мету максимального розпорошення влади серед регіональних лінійних підрозділів, між приватним сектором і урядом, серед банкірів, підприємців та громадськості.
Детальна розробка внутрішньої системи збалансування і контроль влади у Федеральному резервному Акті була компромісом між таборами так званих популістів і консерваторів (див. рис.2) Перші остерігалися встановленя фінансовими колами через центральний банк контролю над економікою. Консерватори намагалися не допустити контролю політиків над цією інституцією, які передусім дбатимуть про інтереси позичальників. Як результат, з’явилася система, досить незалежна від зовнішнього впливу, але із складною внутрішньою системою призначень на посади та розподілу повноважень.
Рис. 3. Відносини Німецького федерального банку з державою
визначаються цільові орієнтири щодо розміру грошової маси. Такий спосіб контролю за діяльністю центрального банку прекрасно зарекомендував себе у цій країні. Проте перш ніж запозичувати його, слід оцінити, чому він був ефективним. Саме тут ми торкаємося т.зв. економічного менталітету німців. Німецькі законодавці у Законі про підтримку стабільності і зростання економіки, що вступив у дію в 1967 році, зобов’язав і Федерацію, і землі до поведінки згідно з вимогами стабільності (п.1) і вказав на необхідність проведення узгодженої політики територіальних органів, профспілок і союзів підприємств в умовах загрози загальноекономічній рівновазі (п.3) [4, 14]. Якщо вказані у цьому нормативному акті вимоги справді виконуються, то за виконанням чи невиконанням монетарних орієнтирів справді можна оцінити діяльність центрального банку. В Україні, на нашу думку, такий механізм поки що не буде ефективним. об’єднати, як у Німеччині, оскільки протистояння властиве навіть гілкам державної влади.
Ще однією рисою економічного менталітету українців є значна довіра представницьким органам влади, успадкована з радянських часів. В результаті ми маємо НБУ із значними повноваженнями — Раду НБУ, яка призначається законодавчим органом і Президентом, і не несе відповідальності за діяльність НБУ. Таким чином, з усіх можливих варіантів встановлення підконтрольності центрального банку Україна обрала механізм зовнішньої підконтрольності. Зауважимо, що така підконтрольність забезпечується також тим, що Голова НБУ не є одночасно Головою Ради НБУ. Його роль зведена лише до рядового членства в Раді НБУ та головування на засіданнях Правління НБУ. Більше того, він підпорядковується Голові Ради Національного банку, який не є конституційною особою і призначається не Верховною Радою України за поданням Президента, а обирається членами Ради НБУ (що суперечить пункту 18 статті 85 Конституції України).
Неформальна структура центрального банку становить, по-перше, розподіл влади між інсайдерами, а по-друге, розподіл впливів та структуру інтересів аутсайдерів (див. рис. 1). У країнах з тривалими державними традиціями давно зрозуміли значення неформальної структури органів влади. Зокрема, аналізу й оцінці неформальної структури центральних банків присвячені роботи А.Поузена, Ш. Мейсела, Т. Майєра, Дж. Дюсенберрі, Р. Алібера, Ф.Мишкіна та інших західних вчених. Всі вони свідчать, що найбільша частина неформальної влади серед інсайдерів зосереджена в руках голови керівного органу центрального банку. Загалом, можна виділити такі джерела цієї влади. По-перше, це людина, яка несе одноосібну відповідальність за діяльність центрального банку і її точка зору має велику вагу у суспільстві. По-друге, велика кількість рішень приймається безпосередньо головою центрального банку. По-третє, голова керує персоналом банку, який, отже, має більше стимулів підтримувати його позицію при голосуванні. Визнаючи цей факт, автори Звіту Світового банку про світовий розвиток (1997), рекомнендують країнам, що розвиваються, обирати на посаду голови центрального банку людину з консервативними поглядами, яка була б більш рішучим противником інфляції, ніж суспільство в цілому. Ефект від такого обрання вони вважають рівнозначним законодавчому встановленню цільових орієнтирів щодо темпів інфляції. [1, 62]. Тепер ми можемо дещо в іншому світлі оцінити розподіл впливів у Національному банку України. З огляду на те, що Голова Національного банку не є вищою посадовою особою центрального банку, його точка зору не матиме належної ваги у суспільстві, що значно зменшить ефективність монетарної політики. По-друге, він несе осноосібну відповідальність за проведення монетарної політики і, отже, є більш вразливим щодо впливів з боку Ради Національного банку. У випадку появи розбіжностей між Радою НБУ і його Правлінням, якщо головою НБУ буде менш вольова оосбистість, яка візьме сторону Ради, є велика імовірність, що члени Правління не забалотують рішення Ради, навіть якщо воно буде очевидно не компетентним, не бажаючи суперечити Голові Правління.
Влада аутсайдерів включає неформальні важелі впливу державних органів влади на центральний банк та спрямованість інтересів і ступінь впливовості економічних агентів, які особисто зацікавлені у незалежному статусі центрального банку.
Чільне місце серед аутсайдерів у неформальній структурі влади над органами монетарного і немонетарного регулювання посідають органи державної законодавчої і виконавчої влади. Більший неформальний вплив на центральний банк мають органи, які призначають його керівних осіб, а не органи, яким центральний банк представляє звіти про свою діяльність, оскільки ці органи навіть фізично не зможуть здійснювати щоденний контроль за проведенням монетарної політики. Це необхідно враховувати при розробці законодавства про центральний банк.
Можливість центрального банку отримати і утримувати певний рівень незалежності значною мірою залежить від його спроможності сформулювати сильне лобі, яке могло б впливати на рішення законодавчого органу.
Виходячи з визначення і мети діяльності центральних банків, можна припустити існування таких груп, чиї інтереси захищає центральний банк, забезпечуючи стабільність національної валюти. По-перше, це банки і фінансові кола, оскільки кредитори несуть найбільші втрати від інфляції. Другою, менш очевидною, групою підтримки можна назвати групи осіб з фіксованими доходами, які також несуть втрати від їх знецінення. Поряд з цими групами підтримки центрального банку може існувати ряд впливових опозиційних груп, як, наприклад, сільськогосподарські виробники, які добиваються підвищення цін на свою продукцію. Вони можуть мати досить сильне представництво в органах законодавчої і виконавчої влади. Якщо розглядати систему противаг у державній владі то виходить, що центральний банк створює противагу інтересам цих впливових груп. Науковці і фінансова преса можуть також вважатися менш очевидними прихильниками діяльності центрального банку.
Отже, по суті, єдиною реальною силою, яка може активно виступати проти інфляційної експансіоністської політики за підтримку стабільного рівня цін є банківська система. А оскільки, як ми вказували вище, існування вузьких орієнтирів центрального банку (таких як цінова стабільність) визначає незалежність центрального банку у широкому сенсі, виходить, що незалежність центрального банку певною мірою залежить від сили впливу фінансового сектора в суспільстві та його антиінфляційних настроїв. Зокрема, Адам Поузен у своєму дослідженні приходить до висновку, що протягом 1980-х років у країнах, що розвиваються, причиною високої інфляції і низького рівня незалежності центрального банку була слабкість фінансового сектору [5, 51-63] .Можна виділити такі випадки, коли ослаблюється банківське лобі.
1. Чим менший розмір фінансової системи стосовно до ВВП, тим меншим буде вплив банків у суспільстві. В таких країнах є загроза розкручування спіралі: високий рівень інфляції зменшує суспільну вагу фінансового сектора і, сприяючи нарощуванню використання грошових субститутів, призводить до скорочення термінів погашення позичок, які надаються банками, що послаблює стимули останніх до протидії інфляції і сприяння пов’язаній з цим незалежності центрального банку.
2. В країнах, що розвиваються, і у перехідних економіках практикується участь держави у капіталах банків, або неофіційне, пов’язане з традиціями (особливо в країнах СНД), втручання держави у їхню діяльність. Це також зменшує активність фінансових посередників, у тому числі і у відстоюванні незалежності центрального банку.
3. Самі центральні банки в менш розвинутих економіках часто змушені вдаватись до адміністративних заходів регулювання, в тому числі до здійснення розподілу ресурсів. Це пов’язане з тим, що центральні банки в таких країнах не мають змоги здійснювати монетарну політику за допомогою непрямих інтрументів – через нерозвинутість фінансових ринків і брак достовірної інформації щодо монетарних умов. Переваження прямих інструментів в арсеналі центрального банку переводить лобіювання банківських структур з загальної в індивідуальну площину. Банки стають більш зацікавленими в отриманні більшої частки розподілюваних ресурсів, ніж в кооперативних діях – проведенні виваженої монетарної політики, яка б сприяла їх діяльності. Іншими словами, проведення стриманої монетарної політики, пов’язане з незалежністю центрального банку, бажане лише для банківської системи в цілому, але не для кожного банку окремо.