В свою чергу забезпечення гарантій суб’єктивних прав громадян у відносинах з адміністративними органами є обов’язком будь-якої правової держави, що і обумовлює необхідність створення адміністративної юстиції в
6
Україні. Отже, запровадження адміністративного судочинства зумовлене самою природою публічно-правових спорів, у яких громадянину протистоїть потужний адміністративний апарат.
Водночас, слід зазначити, що призначення адміністративної юстиції повинно полягати у здійсненні тільки правового контролю, а не контролю за доцільністю управлінської діяльності. Тобто адміністративно-правовий захист має бути, насамперед, судовим правовим захистом, бо саме суди найбільше відповідають вимогам незалежності та неупередженості, що ставляться перед правозахисними органами.
Однак, як це не прикро, аж до 1996 р. вирішення проблеми адміністративних судів гальмувалося в зв’язку з не сприйняттям судовою системою та іншими державними структурами саме цього виду правосуддя. Лише із запровадженням на конституційному рівні принципу спеціалізації судів загальної юрисдикції, адміністративна юстиція перестала бути лише теоретичною проблемою, а її запровадження поступово стало переміщуватися з площини загальнотеоретичних дискусій у сферу законотворення. Перші законодавчі ініціативи з цього питання, як відомо, з’явилися ще наприкінці 1995 р., хоча за умов нереформованої судової системи (на той час ще діяли норми старого Закону “Про судоустрій” від 1981 р.) їх реалізація була неможливою. Водночас, дедалі більше утверджувалася думка про те, що без запровадження адміністративної юстиції в Україні справа реформування її державного апарату є безнадійною, а захист прав і свобод громадян – недосконалим і далеким від демократичних стандартів.
Справа зрушила з мертвого місця лише тоді, коли законодавці остаточно визначилися щодо того, який саме законопроект кодексу прийняти за основний, а також після низки указів Президента 2001-2002 рр., що започаткували створення адмінюстиції. Кардинальні зміни у сприйнятті адмінсудочинства сталися вже після того, як у 2002 р. були прийняті зміни до Закону України “Про судочинство”. І вже в тому ж 2002 році цим Законом було передбачено і створення Вищого адміністративного суду України, який мав би забезпечити узагальнення практики застосування судами чинного законодавства в публічно-правовій сфері суспільних відносин.
Слід також зауважити, що наявність адміністративного судочинства органічно обумовлює і створення належного процесуального інструментарію. У зв’язку з цим важливим етапом становлення адмінюстиції і стало прийняття Кодексу адміністративного судочинства України. Досвід інших країн світу засвідчує, що в переважній їх більшості (наприклад,
Франції, ФРН) для розгляду адміністративних справ спеціалізованими судовими органами використовується систематизоване адміністративне
7
законодавство – адміністративні кодекси. Саме вони докладно регулюють процес прийняття адміністративних рішень, їх реалізацію, процедуру оскарження до вищих інстанцій, права суб'єктів адміністративного провадження, статус державних і муніципальних службовців, їх права й функціональні обов'язки, відповідальність за неналежне виконання цих обов'язків та інші важливі питання управлінської діяльності. Тобто йдеться про законодавство, яке не є ідентичним законодавству про адміністративні правопорушення (в нашій країні, як відомо, діяв Кодекс про адміністративні правопорушення 1984 р.).
Крім того, на відміну від загального кодифікованого акта – Адміністративного кодексу в деяких європейських країнах, зокрема в Польщі, адміністративні суди у своїй діяльності керуються і процесуальними законодавчими актами, такими, як Адміністративний процесуальний кодекс. Як вже зазначалося в Україні також почав діяти (з 1 вересня 2005 р.) Адміністративний процесуальний кодекс, тобто Кодекс адміністративного судочинства, який до речі вже в в липні 2010 року був змінений новим Законом України «Про судоустрій».
Підсумовуючи, все ж зазначимо, що з прийняттям КАС України і утворенням системи адмінсудів захист прав, свобод та інтересів людини і громадянина у сфері публічно-правових відносин, нарешті, забезпечується реально, а не декларативно. Дуже гостро це відчувається напередодні кожних виборів, і особливо зараз, коли місцеві вибори відбуваються вже за новим Законом.
8
1.1 Історія становлення адміністративних судів в Україні.
На території України поява адміністративної юстиції сягає середніх віків, її становлення на території нашої країни розпочалося раніше, аніж у середньому по Європі. Історія української адміністративної юстиції бере свій початок з 16-17 століть.
Протягом 18-19 століть тогочасна адміністративна юстиція активно розвивається, з’являються принципово нові її елементи. Так, починає функціонувати поняття «нагляд», його здійснювали Сенат і прокуратура. На початку 70-х років 19 століття в Російській Імперії, до складу якої входила тогочасна Україна, члени Державної Думи ініціювали створення таких установ, які б неупереджено вирішували спори, що виникають в управлінських справах. Вони успішно працювали в кожній губернії. Функції найвищого органу адміністративної юстиції належали Сенату.
В 1917 році ідея адміністративної юстиції набула нових рис. Цього року
Тимчасовий уряд видає закон про створення суду з адміністративних справ. Адміністративні судді розглядали спори між державними органами і органом самоврядування, а також суспільними організаціями. Вже в 20-50 роки минулого століття розвиток адміністративної юстиції майже припинився. Лише в 1987 року було прийнято Закон СРСР «Про порядок оскарження в суді неправомірних дій посадовців, якими завдано шкоди громадянам».
В незалежній Україні вирішення проблеми адміністративних судів гальмувалося аж до 1996 року. Втім, з перших років незалежності нашої держави, крок за кроком, послідовно, аргументовано з наукової і політичної точки зору, ця ідея втілювалася в життя:
В 1992 році Концепція судово-правової реформи задекларувала створення адміністративних судів.
В 1996 році Конституція України (ст.ст. 55, 124) закріпила функцію судового контролю у формі адміністративної юстиції як невід‘ємну складову судової влади поряд з іншим основним елементом – правосуддям.
1998 рік - Концепція адміністративної реформи обґрунтувала роль адміністративної юстиції як форми судового контролю за діяльністю органів державної виконавчої влади.
2001 рік мала судова реформа та 2002 рік – прийняття Закону України “Про судоустрій України” на законодавчому рівні визначили – в Україні, яка повинна бути демократичною правовою державою, буде адміністративна юстиція.
9
1 жовтня 2002 р. Указ Президента про створення Вищого адміністративного суду України
6 липня 2005 р. – Верховна Рада ухвалила Кодекс адміністративного судочинства, в якому окреслила повноваження адміністративних судів щодо розгляду адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства. 1 вересня 2005 р. – Вищий адміністративний суд України почав розгляд перших адміністративних справ.
Однак, розглянемо більш детально причини та послідовність формування адміністративного судочинства в Україні.
Принцип розподілу влади на законодавчу, виконавчу і судову в сучасних демократичних державах характеризується наявністю механізму стримувань і противаг, який запобігає узурпації влади та її концентрації в одній з трьох гілок. Одним з елементів механізму стримування і противаг є адміністративне судочинство, що являє собою, з одного боку, юрисдикційний контроль, здійснюваний судами за законністю державного управління,а з іншого - гарантією дотримання прав і свобод громадян у владовідносинах.
У наукових дослідженнях з адміністративного права та процесу предмет наукового пошуку складали, в основному, загальнотеоретичні аспекти запровадження адміністративної юстиції, розвиток теорії адміністративного процесу в аспекті визначення місця відносин у сфері відправлення адміністративного судочинства у адміністративно-процесуальних відносинах: В.Б. Авер'янов[1]; Ю.С. Педько [2]; В.С. Стефанюк [3]; І.Б. Колі ушко, Р.О. Куйбіда[4]; А.Т. Комзюк, В.М. Бевзенко, Р.С. Мельник [5]; О.В. Кузьменко [6], та інші. Разом із тим, викликає певний науковий та практичний інтерес окреме питання системи становлення адміністративних судів в Україні, яке, у межах більш широкої тематики, лише побічно досліджували науковці.
Поступове запровадження адміністративної юстиції в Україні було передбачене Концепцією судово-правової реформи, затвердженою постановою Верховної Ради 28.04.1992 року: починаючи зі спеціалізації суддів і утворення спеціалізованих судових колегій і закінчуючи створенням вертикалі адміністративних судів [4, с. 19]. У 1996 році Конституцією України [7] були закріплені засади здійснення правосуддя: «Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (ч.1 ст. 55).Юрисдикцію судів поширено на усі правовідносини, що виникають у державі (ч.2 ст.124 Конституції України). Крім того, цим актом найвищої юридичної сили запроваджено нові види судів (адміністративний, апеляційний та суд присяжних), врегульовано основи функціонування Конституційного суду України. З метою запровадження закріплених у Конституції України нових положень щодо судової влади в організацію функціонування правосуддя у 2001 році була здійснена так звана «мала» судова реформа. Були внесені зміни до
10
Кримінально-процесуального, Цивільно-процесуального кодексів України, законів «Про судоустрій України», «Про статус суддів», деяких інших законодавчих актів. Проте ефективність «малої» судової реформи фахівці оцінили дуже критично: насамперед на неї вплинула поспішність внесення змін до зазначених законодавчих актів, зумовлена необхідністю запобігти припиненню діяльності судової системи через прострочення термінів її реформування, передбачених Конституцією України.