Наконец, значительное число государств по разным причинам не участвует в конвенциях. Для них право договоров продолжает действовать как обычное право.
Исключительно важное значение для права договоров имеет Устав ООН, который закрепил основные принципы международного права. Это положение подчеркивается в преамбуле Венских конвенций, согласно которым государства-участники заключают их, "принимая во внимание принципы международного права, воплощенные в Уставе Организации Объединенных Наций".[12] Эти принципы обладают императивной силой. Противоречащий им договор является недействительным. Существенное значение имеет положение, установившее приоритет обязательств по Уставу перед обязательствами по любому международному соглашению (ст. 103 Устава). Наконец, Устав определил обязанность всех членов регистрировать свои договоры в Секретариате ООН (ст. 102).
Важная роль в регулировании проблем заключения и осуществления договоров принадлежит внутреннему праву государств. Наиболее важные положения содержатся в конституционном праве. Более детальные нормы формируются в практике государственных органов, включая судебные.
Договорные отношения международных организаций регулируются их учредительными актами, а также принимаемыми на их основе резолюциями. Немаловажную роль играет и практика организаций. Значение этих источников подчеркивается конвенциями о праве договоров, придающих им особый статус. В Конвенции 1969 г.[13] говорится: "Настоящая Конвенция применяется к любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации, и к любому договору, принятому в рамках международной организации, без ущерба для соответствующих правил данной организации" (ст. 5). Это положение, как видим, не относится к договорам, заключенным под эгидой организации или с использованием лишь ее материальных средств. Оно касается лишь договоров, текст которых был разработан и принят в рамках органа организации.
Значение рассматриваемой отрасли международного права определяется той ролью, которую играют договоры в современных международных отношениях. Договоры являются необходимым инструментом решения одной из важнейших проблем современности - повышение управляемости международной системы, от чего зависит решение других глобальных проблем. Сегодня трудно найти какую-либо область международных отношений, которая бы в большей или меньшей степени не регулировалась договорами.
В Венских конвенциях подчеркивается важность договоров как полезного средства развития международных отношений и обеспечения условий для мирного сотрудничества между государствами. В Федеральном законе о международных договорах России говорится: "Международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите прав человека, в обеспечении законных интересов государств" (преамбула). [14]
Значение договоров издавна подчеркивалось в литературе. Представляет в этом плане интерес мнение выдающегося отечественного юриста Ф.Ф. Мартенса: "...Заключаемые ради обеспечения интересов государств трактаты служат показателем, на какой ступени развития находится гражданская и культурная жизнь народов, которые их заключили, и насколько правильно устроен их государственный порядок".[15]
Современные авторы указывают на возрастание роли международных договоров. В связи с этим уже не первый год подчеркивается актуальность изучения проблем права международных договоров.
Итак, международный договор - соглашение между субъектами международного права, заключение, действие и прекращение которого регулируются международным правом.
Несмотря на свою недолгую историю существования, институт оговорок претерпел значительные изменения, объясняющиеся сменой подходов в правовом регулировании — переходом от традиционного принципа единогласия по вопросу оговорок в рамках Лиги Наций к либеральному режиму, закрепленному Венской конвенцией о праве международных договоров 1969 г. Таким кардинальным изменением регулирования оговорок в международном праве и объясняется в значительной степени наличие стольких сложностей и противоречий в теории и практике формулирования оговорок.
Рассматривая институт оговорок к международным договорам в современном международном праве, можно утверждать о существовании сложившегося механизма его международно-правового регулирования, включающего нормы как договорного, так и обычного характера, регламентирующие процедуру заявления и принятия государствами и международными организациями оговорок к различным договорам.
Основу этого правового режима составляют три универсальные конвенции:
1. Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. (Республика Беларусь — участник конвенции);
2. Конвенция о праве международных договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. (Республика Беларусь является участником, но конвенция для всех государств пока еще не вступила в силу);
3. Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. (Республика Беларусь не является участником). Для этих трех конвенций характерен единый подход в регулировании вопросов оговорок, и такая ситуация неудивительна.
Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. явилась первым универсальным международным соглашением, регулирующим институт оговорок к международным договорам. Она закрепляет гибкую систему оговорок в противовес принципу единогласия, применяемому до этого в рамках Лиги Наций.
Специально оговоркам посвящены статья 2, пункт 1(d), и статьи 19—23. В совокупности положения этих статей образуют международно-правовой режим оговорок, который можно назвать "венским режимом".
Оговорка определяется в статье 2, пункт 1(d), Конвенции как "одностороннее заявление в любой формулировке и под любым наименованием, сделанное государством при подписании, ратификации, принятии или утверждении договора или присоединении к нему, посредством которого оно желает исключить или изменить юридическое действие определенных положений договора в их применении к данному договору". Указанное определение является бесспорным достижением Венской конвенции, способствуя формированию единого понимания оговорки вопреки многочисленным попыткам различных авторов дать свое определение. Понятие оговорки, как оно дано в Конвенции, получило признание современной доктрины, "однозначно закрепилось в судебной практике, несмотря на редкость прецедентов, и, судя по всему, на него опираются государства и международные организации в своей практике в отношении оговорок"[16]. Данное определение следует рассматривать как отправную точку в любом исследовании по вопросам оговорок.
Раздел 2 Венской конвенции называется "Оговорки" и регулирует следующие вопросы:
1) условия формулирования оговорок (ст. 19);
2) принятие оговорок (ст. 20);
3) юридические последствия оговорок и возражений против них (ст. 21);
4) снятие оговорок и возражений против них (ст. 22);
5) процедурные моменты, касающиеся оговорок (ст. 23).
Наибольшее количество споров вызывает толкование статей 19 и 20, устанавливающих требования допустимости оговорок и их принятия. Согласно Венской конвенции, для того чтобы оговорка одного государства стала обязательной для другого государства — участника договора, должны быть соблюдены два условия:
1) оговорка должна быть допустимой (законной) — так называемое требование допустимости как необходимое, но недостаточное условие;
2) оговорка должна быть принята этим вторым государством — требование противопоставимости.
Статья 19 устанавливает презумпцию допустимости (законности) любой оговорки, за исключением случаев, когда:
а) данная оговорка запрещена договором;
б) договор предусматривает, что можно делать только определенные оговорки, в число которых данная оговорка не входит;
в) оговорка несовместима с объектом и целью договора.
Если с определением того, подпадает ли оговорка под первые две категории, не возникает больших теоретических и практических сложностей, то в отношении критерия совместимости оговорки с объектом и целью договора возникает много спорных моментов, главный из которых — кто и как должен определить эту совместимость. Согласно положениям Конвенции это должно индивидуально делать государство, основываясь на субъективном подходе, что не может не привести к различной трактовке одних и тех же ситуаций[17]. Одно государство может считать, что сделанная им оговорка соответствует объекту и цели договора и поэтому правомерна, в то время как остальные государства могут быть с этим не согласны и считать такую оговорку недопустимой.
Очевидно, что существенным недостатком Венской конвенции является отсутствие объективной процедуры установления допустимости оговорки по статье 19, а именно определения критерия совместимости с объектом и целью договора. Частным случаем решения этой проблемы является включение в конкретные договоры соответствующих механизмов такого определения — можно предложить как возможный вариант обязательное обращение к судебным или специально создаваемым контрольным органам либо как это сделано в статье 20(2) Конвенции 1966 г. о ликвидации всех форм расовой дискриминации, где оговорка считается несовместимой с целями и задачами конвенции, если по крайней мере 2/3 государств — участников конвенции возражают против нее[18] Несмотря на сложности, которые существуют в отношении осуществления этих процедур, такой подход способствовал бы большей определенности в отношении оговорок. Следует также учитывать увеличившееся доверие государств к международным судебным органам, что отсутствовало в 1960-е гг.