Статья 21 Венской конвенции касается последствий принятия оговорки и возражения против нее. Оговорка, принятая государством, изменяет для этих двух государств действие положений договора, к которым она относится, в пределах сферы ее действия. Для других участников положения договора в их взаимоотношениях не изменяются.
Статья 21 в своем окончательном варианте отражает позицию советской доктрины. По предложению СССР в последний момент правило о максимальном эффекте возражения против оговорки было заменено на правило о минимальном последствии: установлена презумпция сохранения действия договора между государством, заявившим оговорку, и государством, возражающим против нее, за исключением положений, к которым данная оговорка относится, если только государство, возражающее против такой оговорки, выскажет обратное намерение. Это положение вызвало много критических замечаний. Как считает английский профессор И. Синклер[22], изменение правила о последствиях расширяет роль молчаливого согласия в праве международных договоров. Ранее возражения против оговорки делались с целью содействия снятию оговорок другим государством. Сейчас же, по его мнению, возражающее государство, которое является "невиновным" в этой ситуации, должно во всеуслышание заявить, что оно возражает против вступления договора в силу. Особенно сложно это сделать, когда оговорка заявлена влиятельным государством, а возражает малое государство.
В отличие от советской доктрины международного права, вопросу юридических последствий заявления государствами неправомерных оговорок в западной доктрине14 уделяется значительно больше внимания и высказываются различные точки зрения. Исходя из позиции сторонников школы противопоставимости, вопрос о принятии оговорки решается только государством самостоятельно, при этом государство может принять любую оговорку с последствиями, установленными статьей 21 Конвенции. Если вопрос о допустимости оговорки решается предварительно, до процедуры принятия ее государством, что означает невозможность принятия неправомерной оговорки, то несоответствие оговорки положениям статьи 19 Венской конвенции может привести к нескольким вариантам, не урегулированным Венской конвенцией. Недействительность оговорки может означать недействительность согласия государства на обязательность договора, т. е. государство не становится участником договора. Во втором случае можно говорить о недействительности оговорки, но при сохранении участия государства в договоре. При этом возможны две ситуации. Положения, к которым относится оговорка, остаются в силе и действуют для государства, заявившего оговорку, без изменений либо они не применяются в отношениях между государством, сделавшим оговорку, и государством, возражающим против нее.
Статья 22 регламентирует вопросы снятия оговорок и возражений против них, что может быть сделано в любое время и не требует согласия иных государств.
Особо следует подчеркнуть процедурные моменты, установленные статьей 23 Венской конвенции, обязательные для государств. Оговорка, определенно выраженное согласие с ней и возражение против оговорки должны быть всегда сделаны в письменной форме и доведены до сведения договаривающихся государств и других государств, имеющих право стать участниками договора. Если оговорка сделана при подписании договора, подлежащего ратификации, принятию или утверждению, она должна быть официально подтверждена сделавшим оговорку государством при выражении им своего согласия на обязательность для него этого договора.
Итак, анализ Венской конвенции в отношении оговорок позволяет сделать следующие выводы.
1. Вопрос оговорок был и остается одним из самых противоречивых и сложных в современном международном праве. Как отмечается в Первом докладе А. Пелле о праве и практике, касающейся оговорок к международным договорам[23], представленном на рассмотрение Комиссии международного права, противоречия в подходах, существующих в отношении оговорок, удалось преодолеть лишь благодаря компромиссным решениям, строящимся на двусмысленности или тщательно рассчитанном молчании. Будучи результатом согласования позиций по спорным вопросам, Венская конвенция способствовала дальнейшей кодификации и прогрессивному развитию правового регулирования оговорок. Следует отметить, что многие ее положения приобрели характер обычных норм и действуют в таком качестве для тех государств, которые не являются участниками этой Конвенции.
2. Положения Конвенции свидетельствуют о все большем утверждении права государств формулировать оговорки.
3. Венская конвенция закрепила гибкий режим оговорок, который может применяться к различным видам договоров.
Гибкость режима Венской конвенции обусловлена прежде всего:
а) введением такого критерия допустимости оговорок, как их совместимость с объектом и целью договора. Такой подход делает не нужным радикальное изменение режима оговорок в зависимости от объекта договора, поскольку объект уже учитывается;
б) свободой как заявлять оговорки, так и возражать против них, и определять последствия такого возражения;
в) диспозитивностью норм Венской конвенции, что позволяет в каждом конкретном договоре самим сторонам определить допустимость оговорок, порядок их принятия и последствия.
К существенным недостаткам Венской конвенции относятся прежде всего неясность, расплывчатость, двусмысленность многих ее положений, вызывающих разногласия в их толковании и применении. Возникают следующие вопросы, дать однозначный ответ на которые пока не представляется возможным.
1. Каков точный смысл выражения "совместимость с объектом и целью договора".
2. Кто и как должен устанавливать соответствие оговорки данному критерию.
3. Каковы последствия заявления незаконной оговорки.
Ряд вопросов вообще не нашли отражение в Венской конвенции. К числу таких пробелов относятся:
1) правовой режим оговорок к двусторонним договорам;
2) отличие оговорок от заявления о толковании;
3) проблемы с заявлением оговорок при правопреемстве государств в отношении договоров, не урегулированные Конвенцией 1978 г.;
4) специфические режимы оговорок в отношении некоторых договоров (по правам человека).
Вышеотмеченные сложности и недостатки в регулировании Венской конвенцией оговорок, а также несогласованность практики государств определяют направление дальнейшего изучения и развития института оговорок в современном международном праве. Очевидна потребность мирового сообщества в более детальном регулировании оговорок к международным договорам, отвечающих современным условиям. В этом отношении привлекает к себе внимание деятельность Комиссии международного права и других органов международных организаций, занимающихся кодификацией и прогрессивным развитием международного права.
Вопросами оговорок с 1993 г. занимается Комиссия международного права. Генеральная Ассамблея ООН в своей резолюции 48/31 от 9 декабря 1993 г. одобрила решение Комиссии включить в программу работы своей 46-й сессии (1994) тему "Право и практика, касающаяся оговорок к международным договорам"[24]. Было отмечено, что эта тема является весьма конкретной, явно отвечает нынешним потребностям международного сообщества, что она предоставляет Комиссии возможность внести прямой вклад в формирование и развитие практики государств.
Проблемы развития внешнеполитической деятельности государств на современном этапе способствует становлению сложной системы международных отношений. С одной стороны, происходит интенсивный рост системообразующих элементов: образование, окончательное оформление новых государств на постсоветском пространстве, функционирование огромного количества международных организаций межправительственного (межгосударственного) и неправительственного характера. С другой стороны, количественно и качественно изменились связи между элементами системы международных отношений. Количественное изменение системообразующих связей в международной сфере проявляется двояко. Старые, отживающие, тормозящие развитие системы международных отношений формы связи (например, юридическая форма связи – колония-метрополия, протекторат, режим капитуляций, кабальные, неравноправные договоры) постепенно вытесняются. При этом они или совсем отмирают, или, претерпевая изменения, по новому объединяют элементы системы.
Таким образом, проблема оговорок к международным договорам действительно заслуживает самого пристального внимания. Интерес к оговоркам объясняется сложностью и противоречивостью этого института. Особенностью оговорок является также то, что они не есть в чистом виде правовое явление, на их формулирование и принятие большое значение оказывают политические моменты, позиции государств по тем или иным вопросам.
Отсюда очевидна необходимость дальнейшего изучения института оговорок, его кодификации и прогрессивного развития, что приведет к повышению эффективности правового регулирования процесса заключения и действия международных договоров в современном международном праве.
1. Венская Конвенция о праве международных договоров (Вена, 23 мая 1969 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР, 1986 г., N 37, ст. 772.
2. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ " О международных договорах Российской Федерации" // Российская газета, 21 июля 1995 года № 124.
3. Устав Организации Объединенных Наций (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.) // Действующее международное право.
4. Вельяминов, Г. В. Тенденции развития международных договоров / Г. В. Вельяминов // Законодательство. - № 11 2007. – С. 33-41.
5. Гетьман-Павлова, И. В. Международное частное право. Учебник / И. В. Гетьман-Павлова. – М., 2008. – С. 436.