Давно встановлено, що держави бувають різного типу[38]. За класовою природою вони поділяться на рабовласницькі, феодальні, буржуазні, соціалістичні; за формою правління — на монархічні, республіканські, президентські, парламентські; за устроєм політичної організації — на унітарні, федеративні, конфедеративні; за характером політичного режиму — на демократичні, авторитарні, тоталітарні, диктаторські, деспотичні, ліберальні тощо.
Державна служба є копією, точним зліпком існуючих типів держав з притаманними ним різного роду властивостями. Залежність державної служби від природи держави, від властивого їй політичного режиму показав у своїх працях М. Вебер. Він виокремив три типи легітимного панування: раціональний, патріархальний і харизматичний — кожен з яких є виразом специфіки країн з різним суспільно-політичним ладом.
Раціональний тип політичного панування був властивий в його час найбільш розвинутим країнам буржуазної демократії, таким як США, Англія, Франція. Управління державними справами в цих країнах здійснювалося професійно підготовленим апаратом чиновників. За патріархального типу політичного панування, характерного переважно для феодальних країн, пріоритетом є визнання своєрідної «святості», незмінності «з давніх часів існуючих порядків». Служба управління за такого панування має чітку ієрархію за схемою: начальник, штаб управління, підлеглі-піддані. Апарат управління формується не за принципом ділової компетенції, а на основі особистої відданості. Вірність керівнику, пану є основою і для просування службовими сходами. За такого типу держави відсутнє по суті формальне право, воно підміняється свавіллям правителя. Чим більший страх відчувають слуги перед існуючою системою покарання, тим більш ревно виконують вони свої обов’язки. Пан має право їх милувати й карати.
До третього типу М. Вебер відносив харизматичне панування. Воно властиве країнам з авторитарним типом правління.
Соціальна природа державної служби визначається також соціально-класовим складом державних службовців. Будь-яка держава прагне створити державну службу як надійний інструмент здійснення своєї політики. Надійність державної служби в класовому суспільстві визначається соціальним складом чиновників, їх належністю до владного класу або тих соціальних шарів суспільства, які цей клас підтримують, поділяють з ним відповідальність за загальний стан справ. Звичайно в цьому випадку використовується становий принцип комплектування апарату управління, державних структур.
Соціальний характер інституту державної служби офіційно визнаний шляхом закріплення основ організації і здійснення державної служби в конституціях сучасних демократичних держав. Цьому сприяла та обставина, що право на державну службу було віднесене Загальною декларацією прав людини 1948 р. до природних і невід’ємних прав людини. Стаття 21 Загальної декларації проголошує: кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників; кожна людина має право рівного доступу до державної служби у своїй країні.
Тільки на демократичному етапі розвитку суспільства держава забезпечує загальнодоступність державної служби. Нині принцип рівного доступу громадян до державної служби закріплений у ст. 38 Конституції України, Законі України «Про державну службу». Державна служба формується в нашій країні, як і в інших країнах, за рахунок громадян суспільства незалежно від їх походження, соціального і майнового стану, расової і національної належності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і професійну підготовку та пройшли в установленому порядку конкурсний відбір або за іншою процедурою. Для того щоб отримати посаду, громадянин повинен бути не молодшим 18 років, володіти державною мовою і мати відповідні соціально-етичні та професійні якості. Це дасть йому змогу успішно вирішувати службові завдання і виконувати обов’язки, що покладаються державною посадою.
Таким чином, витоками державної служби є соціальні умови її формування і розвитку. Її соціальна природа повністю визнача-
ється характером політичного устрою суспільства, особливостями держави, складом державних службовців як найбільш послідовних виразників і провідників державної волі.
Державна служба є видом суспільно-корисної діяльності. Соціальний характер державної служби правової, демократичної держави визначається її природою, метою, функціями і принципами організації. Тобто державна служба в сучасному вузькому розумінні розглядається не як служіння державі, а як професійна діяльність щодо забезпечення виконання функцій і повноважень держави.
| Значення і роль державної служби в умовах державотворення України |
| 6 |
Прагнення створити сучасну правову демократичну державу обумовлює встановлення адекватного адміністративно-правового та адміністративно-процесуального забезпечення державного управління шляхом запровадження адміністративної реформи.
Її сутність полягає в системній перебудові державного управління всіма сферами життя та у розбудові нових інститутів державного управління, відповідних економічному та соціальному стану країни, сучасному цивілізованому суспільству, спрямованому у постіндустріальний інформаційний простір. З цього випливає, що адміністративна реформа є неперервним процесом удосконалення інституційних засад механізму держави та державного апарату.
Метою адміністративної реформи є запровадження динамічного процесу змін у інституціональній системі державного управління, включаючи такі напрями, як запровадження сучасної парадигми державного управління, спрямованої на забезпечення реалізації прав і свобод людини та громадянина, на політичне і соціальне партнерство, функціональне управління економічною та соціальною сферами, відповідне формування механізму держави, державного апарату і внутрішніх структур органів управління, розмежування владних повноважень на засадах єдності державної влади та її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, делегування певних окремих декомпозованих завдань і функцій держави іншим відмінним від державного апарату організаціям для опосередкованого їх регулювання через застосування економічних важелів або соціальних пріоритетів.
Призначенням адміністративної реформи в Україні є впорядкування, удосконалення та розвиток механізму держави. Він безпосередньо пов’язаний з категоріями теорії держави та права «державний апарат» і «державна служба» та охоплює взаємодію держави і суспільства в системі: держава — система органів державної влади — орган державної влади — посада в органі державної влади — державний службовець — громадянин — суспільс-
тво. При цьому категорія «державний апарат» містить цілі, завдання, функції, повноваження, зобов’язання, структури, зв’язки тощо в ланцюгу «держава — система органів державної влади — орган державної влади — посада в органі державної влади», а категорія «державна служба» — в ланцюгу «орган державної влади — посада в органі державної влади — державний службовець — громадянин». Тим самим механізм держави постає інтегруючою категорією, що охоплює державний апарат і державну службу; категорія «державний апарат» органічно поєднана з категорією «державна служба» і безпосередньо впливає на організацію та функціонування державної служби.
З погляду реалізації цілей, завдань і функцій держави адміністративна реформа має сприяти кардинальному посиленню аналітичної, прогнозної, регулюючої та контрольної функцій органів державної влади, чіткому їх розподілу як за конституційним поділом влади на законодавчу, виконавчу та судову, так і по горизонталі та вертикалі, ефективній взаємодії між органами різних гілок влади та інститутами громадянського су-
спільства.
Адміністративна реформа в Україні базується на таких засадах, закладених в Конституції України, а саме:
1) визнання прав і свобод людини та громадянина як пріоритету держави. Забезпечення їх реалізації здійснюється державною службою;
2) визнання демократії як доцільної та соціально придатної форми організації та функціонування державної влади. Протиріччя, що об’єктивно виникають між плюралізмом політичної сфери суспільства та цілісністю державної влади, має вирішувати державна служба;
3) формування соціальної держави. Становлення, розвиток і зміцнення соціальних функцій держави, гарантії їх запровадження та реалізації найбільш сприятливих умов для саморозвитку і самозабезпечення людей має забезпечити державна служба;
4) формування правової держави, в якій системоутворюючим фактором суспільної життєдіяльності постає закон. Забезпечення якості закону та гарантій реального запровадження і дотримання його положень покладається на державну службу;
5) реалізація принципу унітарності держави, що зокрема передбачає побудову державного апарату за єдиними принципами, уніфікацію формування державно-службових відносин, прямий або опосередкований контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування. Стабільність державного устрою забезпечується державною службою;
6) підвищення значення та відповідальності державного управління у справі практичної реалізації інтеграційних процесів сучасного суспільства та глобалізації політичних і економічних систем. Реалізація цієї ролі можлива тільки за умови високого рівня розвитку професійної державної служби.
Крім того, адміністративна реформа має вирішувати актуальні завдання: створення умов національної та соціальної консолідації, забезпечення соціального партнерства та сприяння політичному партнерству, стабілізації та зміцнення громадянського су-
спільства, визначення та реалізації державної політики в економічній, соціальній, духовній сферах тощо.