Але це лише умови для вирішення конструктивних завдань, що мають піднести на новий щабель взаємовідносини держави та громадянського суспільства. Нові взаємовідносини мають базуватися на запровадженні такого явища в суспільному житті, як соціальне партнерство. Соціальне партнерство як цивілізована форма людського співжиття забезпечуватиме захист інтересів людей найманої праці, роботодавців, органів державної влади та органів місцевого самоврядування шляхом спрямування до угод, узгодженості дій, досягнення консенсусу, розробки та реалізації спільної позиції з найважливіших напрямів політичного, економічного та соціального розвитку, трудових відносин.
Особливі надії в цьому покладаються на запровадження сучасної парадигми державної служби: забезпечення прав, свобод та інтересів людини і громадянина та надання послуг, а не управління.
У свою чергу, державна служба має забезпечити розумно організоване, демократичне, правове та результативне державне управління шляхом розвитку своїх інституційних засад і професіоналізації персоналу, запровадження сучасних стандартів обслуговування особи, суб’єктів суспільної системи.
Державна служба має надати державному управлінню си-
стемного характеру, програмного підходу до реалізації науково обґрунтованих, діагностованих і суспільно визнаних цілей діяльності складових державного апарату та забезпечити належне надання послуг людині, громадянину, всім інститутам громадянського суспільства, управлінський професіоналізм, законність, правову компетентність, організованість і дисципліну, результативність, раціональність, ефективність та інші риси функціонування механізму держави, яких потребують наше суспільство та держава.
Тим самим розвиток зовнішніх і внутрішніх впливів на су-
спільство і державу диктує необхідність постійного оновлення
та відповідного розвитку державної служби.
| Історія державної служби на теренах України та заходи незалежної Української держави щодо її становлення та розвитку |
| 7 |
Паростки державної служби можна розпізнати у найперших державних утвореннях на території України. Природа державного ладу кожного з державних утворень визначала зміст діяльності державних органів та осіб, які слугували державі в особі цих органів.
Протягом своєї історії український народ створив декілька великих державних утворень, визнаних у тогочасному світі. Це — середньовічна феодальна держава Київська Русь (ІХ—ХІІ ст.), Галицько-Волинська держава (XII—XIV ст.), Українська козацька республіка (середина XVII — XVIII ст.), Українська народна республіка і Українська держава (1917—1920 pp.).
На характер державності, форми держави та управління України впливали складні історичні, економічні та соціальні умови кожної епохи. Визначальним у системі управління державою в різні часи був вплив геополітичного розташування країни. Великий вплив на формування державного устрою та системи організації влади мали держави-сусіди, з якими межувала Україна. Протягом тривалого періоду землі України перебували під владою інших держав, тому Україна не змогла створити історично розвинутої, єдиної, заснованої на власних традиціях, цілісної системи державної служби. Хоча ці фактори в комплексі й зумовлювали створення історично виправданої служби державі.
Ще в Київській Русі відбулося формування службовців, які слугували державі в особі правлячої влади. У Київській Русі це був великий князь. Одним із чинників, які об’єднували велику феодальну державу Київську Русь, була «спільність правлячої династії, в якій київський князь був лише старшим і більш поважним»[39].
Великий князь мав законодавчу, судову владу, контролював роботу службовців, керував військом, організовував міжнародні зв’язки. Виконання цих повноважень забезпечували княжі та земські службовці. Г. Швидько та В. Романов зазначають, що княжі урядовці знаходилися в Києві і були залежні від князя у виконанні завдань державної влади. Вони наглядали за княжим двором, його слугами та господарством. В їх підпорядкуванні були фінансові урядовці, через яких здійснювалася ще одна функція князя — здобуття коштів для утримання родини князя, його двору, війська, судів, адміністрації. Земські урядовці обиралися народом, пізніше їх призначав князь. Поступово вони перетворилися в княжих урядовців[40].
У період феодальної роздробленості Русі Галицько-Волинська держава, за висловом Михайла Грушевського, «зберегла в українських землях протягом цілого сторіччя після занепаду Києва як політичного центру в повній силі традиції великодержавної політики й життя князівсько-дружинного режиму, суспільно-політичних форм і культури, заснованої Київською державою»[41]. Князь уособлював законодавчу, виконавчу та судову владу. Маючи вищу виконавчу владу, князь доручав адміністративні справи «своїм урядовцям, посади яких мали різне походження: одні брали свій початок від попередніх часів... решта створені для виконання певних управлінських функцій княжої влади»[42].
У XIV ст. значна частина українських земель потрапила під владу сусідніх могутніх держав. Польща захопила Галичину і утримувала її під своєю владою протягом чотирьох століть. Більшість українських земель була захоплена Великим Князівством Литовським. За визначенням Г. Швидька та В. Романова, верховна влада у Великому Князівстві Литовському була представлена трьома складовими частинами. Найвища влада належала великому князеві, який мав законодавчу, військову та судову владу. Великий князь розділяв верховну владу з княжим родом, з панами — радою, потім — із сеймом. При федеративному устрої Великого Князівства Литовського не було центрального виконавчого апарату, крім тих, хто контролював виконання землями своїх обов’язків перед князем. Після Люблінської унії 1569 p. українські землі в межах єдиної Речі Посполитої стали власністю головної її частини — Польщі. Вища державна влада в Речі Посполитій належала королю і великому сейму, куди входили магнати і шляхта, верхівка католицького духовенства[43].
Особливе місце в історії державотворення України належить Українській козацькій республіці. Наступ польського уряду та польської шляхти в XVII ст. на українські землі з метою повного окатоличення і полонізації, з одного боку, та повного економічного закріпачення і соціального пригноблення, з другого, викликав справедливий опір українського населення, який вилився у війну українського народу за своє соціальне та національне визволення, це — по-перше, а по-друге, періодичні спустошення українських земель турками та татарами за повної байдужості з боку Польщі примушували український народ шукати шляхи самооборони. Ці обставини започаткували формування самостійної народної організації, яке завершилося утворенням незалежної України[44].
Українська козацька держава була першою «демократичною республікою тогочасного світу. Хоча вона мала мілітаристський характер з огляду на війни, в які її постійно втягували, в її державному устрої поєднувалися і монархічні, і демократичні елемен-
ти. Вона мала всі характерні ознаки держави: територію, чіткий адміністративно-полковий устрій, інститут державної влади на чолі з гетьманом, який обирався на козацькій раді і разом з військовою радою уособлював вищий законодавчий орган; поділ на судову та виконавчу владу: генеральний суд та судочинство; генеральну (козацьку) старшину; фінансову систему, військо, міжнародне визнання»[45].
Державний апарат управління створювався під безпосереднім керівництвом Б. Хмельницького за допомогою сильної старшинської групи, вихідців з української шляхти і заможних козаків. Після ліквідації польсько-шляхетського державного апарату саме старшина взяла у свої руки адміністративні функції. З часом це військово-старшинське управління охопило всю цивільну адміністрацію, суддівство, земельну власність, фінанси[46].
Вищим органом влади Запорізької Січі була січова рада. Виконавча влада на Січі належала кошовому отаману, який залежав від січової ради, але мав необмежену владу і зосереджував у своїх руках вищу адміністративну, військову і судову владу. Кошовий отаман був найголовнішим у складі військової старшини, яка вела документацію, забезпечувала охорону кордонів, організацію війська, чинила суд, збирала податки, вела фінансові книги тощо. Г. Швидько та В. Романов зазначають, що «після Зборівського (серпень 1649 p.), а потім Білоцерківського (вересень 1651 p.) договорів, які Б. Хмельницький уклав з Річчю Посполитою, си-
стема органів управління складалася з трьох урядів: генерального, полкового, сотенного. Вищий орган влади — генеральний уряд, який очолював гетьман з його найближчими прибічниками.
Гетьман був правителем, главою України, він наділявся широкими державними повноваженнями для виконання політичних, військових, фінансових функцій. Генеральна старшина керувала окремими галузями державного життя»[47].
Як зазначає Ю. Шевцова, «корисним у плані повернення до власних традицій державотворення є приклад роботи урядових службовців періоду Гетьманщини (XVII—XVIII ст.), зокрема військових канцеляристів», які входили до складу Генеральної військової канцелярії — центрального органу виконавчої влади. Військові канцеляристи того часу були високоосвіченою елітою України, вони складали присягу та брали участь у розгляді важливих державних справ[48].
Козацька держава проіснувала до початку 80-х pp. XVIII ст. «Наприкінці XVIII ст. зусиллями імперської, антинаціональної політики російського уряду було ліквідовано національну державність українського народу. По всій Україні насильницьким шляхом встановлювалися органи управління Росії»[49]. Розбудова державності України в кінці XVII ст. в силу різних подій була призупинена до початку XX ст.