1) відносини, які виникають у процесі організації державної служби, а саме — у зв’язку з підготовкою, добором і розстановкою кадрів; установленням статусу державної ради, у зв’язку із заміщенням посад, проведенням оцінки праці і просуванням по службі. Такі відносини мають адміністративно-правовий характер і відбивають сутність державної служби;
2) відносини, які складаються: у процесі реалізації державної служби, тобто в процесі організації робочого часу та часу відпочинку; щодо дисципліни й оплати праці; у процесі функціонування кадрів управління поза межами цих органів.
Закон України «Про державну службу» визначає регулювання суспільних відносин, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу, а також формулює загальні засади діяльності та статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті.
Становище особи і громадянина в демократичній правовій державі характеризується місцем, яке вона займає в системі су-
спільних відносин, сукупністю прав, обов’язків, повноважень, обмежень, гарантій (правовий аспект), посадою, яку вона обіймає в структурі державного механізму (організаційний аспект), матеріальною забезпеченістю (матеріальний аспект) та суспільним ставленням до неї (моральний аспект).
Зрозуміло, що наведені аспекти тісно пов’язані між собою, впливають один на одного і в сукупності визначають статус особи чи громадянина в суспільстві.
| Основні концепції бюрократії та сучасні тенденції розвитку державної служби |
| 10 |
Державна служба є і у майбутньому залишиться одним з головних інститутів держави.
У будь-якому сучасному суспільстві апарат державного управління практично цілком побудований на бюрократичних принципах.
Важко уявити сучасну державу без розвинутої системи бюрократії. Так звану раціональну демократію справедливо відносять до найбільш важливих соціальних винаходів людської цивілізації.
Розглянемо, що саме являє собою поняття «бюрократія». Бюрократія — від французького bureaucratіe, буквально — панування канцелярії або від bureau — бюро, канцелярія і грецького kratoz — влада, тобто вищі урядовці, службовці середніх ланок державного апарату, чиновники. Специфічні особливості роботи органів влади (бюрократії) багато в чому об’єктивні — розростання й ускладнення функцій (звідси і розширення кадрів управління й контролю), володіння технікою адміністративної роботи, володіння інформацією і документацією, можливість готувати, складати та інтерпретувати державні рішення і акти, листуватися з населенням, відповідати на його запити.
Поняття «бюрократія» вживається в таких значеннях:
· соціальний організм, результат соціальних антагонізмів, протиріч, конфліктів і матеріалізація як організаційно-управлінського, так і політичного відчуження;
· система управління, що здійснюється за допомогою відокремленого від суспільства апарату влади, який стоїть над суспільством, має специфічні функції і привілеї;
· прошарок людей, пов’язаних із цією системою.
Бюрократія органічно пов’язана з економічними відносинами, політичними структурами та ідеологічними формами свідомості на будь-якому етапі суспільного розвитку. Система понять «бюрократичні відносини» — «державний (політичний) формалізм» — «політичний розум» дає змогу охарактеризувати соціальну природу бюрократії в її цілісності й різноманітності.
Аналіз бюрократії не зводиться до емпіричного описання управлінської, політичної та ідеологічної сфер суспільства і не є розділом теорії і практики державного права. Категоріальний апарат теорії бюрократії є засобом боротьби на практиці та в теорії з повсякденними і рафінованими формами проявлення політичних ілюзій. Дослідження соціальних інтересів має ключове значення для пізнання цих ілюзій, що існують у предметних і вербальних формах.
Бюрократичні відносини обумовлені соціально та економічно, вони не залежать від інтересів, свідомості й волі індивідів і є формою виявлення антагонізмів, протиріч і конфліктів між державою і суспільством, владою і громадянами. Ці протиріччя і конфлікти ніколи не будуть адекватно відтворені державними чиновниками, оскільки вони включені до певної системи практичних і пізнавальних відносин самої влади.
Існування даних протиріч у державній системі досліджують раціональні, нігілістські, «азіатська» і сучасна концепції бюрократії. Розглянемо ці концепції.
Раціональні концепції бюрократії. На початку XX ст. видатний німецький соціолог М. Вебер розробив концепцію бюрократії як основної організації сучасного типу, що прийшла на зміну організації традиційної і патримоніальної (патріархальної). Бюрократична організація прийшла на зміну системи патріархату, середньовічної адміністрації, за якої звичайній пересічній людині без грошей і зв’язків домогтися справедливості було практично неможливо. Виникнення бюрократичної структури, згідно з теорією М. Вебера, пов’язано з проявами приватногосподарської діяльності, з необхідністю існування посередника між виробниками і засобами виробництва.
В ідеалі бюрократії притаманні ведення технічних справ компетентними і безпристрасними виконавцями відповідно до закону і процедури, упорядковане діловодство, незалежність від суб’єктивних впливів. Словом, в умовах організації сучасного типу існує держава загальнообов’язкових регламентованих процедур, виконання яких не залежить від того, хто саме і стосовно кого їх виконує. Усі рівні перед єдиним порядком. Уніфікація стає гарантією проти недоліків конкретних людей і можливих зловживань. Такою є концепція раціональної бюрократії за М. Вебером.
Основні характеристики бюрократії, сформульовані М. Вебером, такі:
а) компетентність кожного бюрократичного рівня чітко регламентована, тобто зафіксована нормативно;
б) ієрархія організації бюрократичної структури засновується на твердо встановлених принципах посадової субординації;
в) уся формальна внутрішня організаційна діяльність (поширення інформації, прийняття рішень, підготовка наказів і директив тощо) здійснюється у формі письмових документів, що підлягають подальшому збереженню;
г) усі посадові особи повинні бути гарними фахівцям у сфері адміністрування, тобто бути компетентними не тільки у сфері своїх професійних посадових обов’язків (наприклад, обов’язків юриста, економіста, інженера, військового), але також і у галузі норм, правил і процедур діяльності бюрократичної організації в цілому (бюрократичній діяльності).
При цьому основний «організаційний імператив» бюрократичної структури такий: кожна організація повинна спочатку задовольнити власні потреби, перш ніж почне задовольняти потреби, для задоволення яких вона створена.
В іншому випадку М. Вебер визначає бюрократію як організацію з пірамідною структурою влади, що використовує силу дії універсальних і безособових правил, щоб підтримати цю структуру, яка приділяє головну увагу недискреційним аспектам управління.
Зрозуміло, М. Вебер не прагнув у своїх визначеннях перелічити всі риси бюрократії як соціального явища. Будучи, крім усього іншого, і найбільшим методологом науки, він прекрасно розумів ілюзорність будь-якої претензії на універсальність визначень і вів аналіз на рівні так званих ідеальних типів (веберське розуміння), виділяв інваріантні, тобто незмінні, стійкі і головні ознаки бюрократії. Утім, її домінанту він зафіксував гранично чітко: бюро-
кратична організація — найраціональніший інституціональний пристрій для вирішення складних завдань управління в сучасному су-
спільстві; основа її раціональності полягає в знеособленості її функціонування, що дає гарантії від свавілля конкретних виконавців.
Водночас життєво необхідно, щоб бюрократія залишалася інструментом державної влади, а не перетворювалася в панівну силу, як це було в СРСР і багатьох державах соціалістичного табору (за М. Вебером — «монократичну бюрократію»).
В американській адміністративній науці ту саму парадигму розвивав наприкінці XІX ст. майбутній президент США В. Вільсон (його головна праця з цієї проблематики — «Вивчення адміністрації»).
Основними посилками теорії В. Вільсона є:
а) наявність єдиного керуючого центру в будь-якій системі управління як необхідна передумова її ефективності і відповідальності;
б) структурна подібність усіх сучасних урядів;
в) відокремлення управління від політики;
г) професіоналізм службовців;
д) організаційна ієрархія як умова фінансової та адміністративної ефективності;
е) наявність гарної адміністрації як необхідна умова модернізації людської цивілізації і досягнення благополуччя.
Як бачимо, М. Вебер і В. Вільсон, йдучи з різних боків, сформували по суті аналогічні концепції. Адже, за М. Вебером, бюрократична організація — це організація, що технічно самоутворилася з усіх мислимих організаційних форм.
Перевагами бюрократичної організації є чіткість, швидкість, компетентність, наступність, субординація, стабільність і, нарешті, знеособлений характер діяльності. Це підносить її значно вище за всі інші види організації.
Бюрократія складається з індивідів, що виконують «раціональні» соціальні дії, спрямовані на досягнення цілей держави. Таким чином, бюрократія — це панування професіоналізму над некомпетентністю, норми над свавіллям, об’єктивності над суб’єктивністю.
Підсумовуючи викладене вище, можна виокремити такі головні «ідеологічні» постулати раціональних концепцій бюрократії:
а) бюрократія однаково ефективно служить будь-якому політичному «хазяїну», але не втручається при цьому в політику;