У країнах з розвинутою правовою системою, тобто в умовах гарантованого та усталеного правопорядку, в органах державної влади існують два види службовців — політичні чиновники та чиновники-фахівці. Політичні чиновники сходять з державної арени з приходом до влади представників інших партій, які формують новий урядовий кабінет. Чиновники-фахівці постійно виконують завдання та функції держави незалежно від того, які політичні зміни відбуваються в державі, в структурах управління при регулярній зміні влади. У цьому проявляються такі принципи професійної служби на Заході, як довічність служби й практична незмінюваність на службі. Ці чиновники зазвичай мають дуже високий рівень професійно-адміністративної підготовки й нерідко перевершують у цьому своїх керівників — політичних чиновників. Отже, вони забезпечують неперервність службово-управлінського процесу.
«Справжній» державний службовець має бути поза політикою. Якщо державна служба — це професія, то це вже не політика, а вирішення практичних завдань. Посадові обов’язки такий чиновник виконує неупереджено, незважаючи на свої політичні пристрасті та переконання.
Законом України «Про державну службу» встановлено, що державним службовцям забороняється бути пов’язаними рішеннями партій, політичних рухів та інших громадських об’єднань, брати участь у страйках, а також «вчиняти дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу» (ст. 16). Отже, це також визначає коло політичних правообмежень державних службовців.
Державна служба має гарантувати безперервність державних дій навіть у разі постійної зміни співвідношення політичних сил у суспільстві. Тому державна служба має бути покладена й в основу парламентської демократії.
Громадянин, який вступає на державну службу, добровільно погоджується на окремі обмеження своїх конституційних прав і свобод, що стає нормою, основою для всієї системи державної служби. У цьому й полягає принцип позапартійності (політичного нейтралітету) державної служби.
Конституція України як джерело законодавства про державну службу заклала підхід до неї ззовні, з більш високого, загальнодержавного рівня. Державна служба являє собою цілісне явище, один з численних аспектів суспільного життя, що унормовується конституційними положеннями. Конституція заклала засади самої державної служби й законодавства про неї та шляхи його розвитку.
Закон України «Про державну службу» регулює весь комплекс найбільш визначальних питань і аспектів державної служби зсередини, іншими словами, визначає конкретні засади її організації, функціонування, місця в системі суспільних відносин, правове положення державних службовців. Він є тією базою, на підставі якої прийнята ціла низка нормативно-правових актів, що остаточно унормували питання формування, реалізації та припинення державно-службових відносин державними службовцями, їх статусу, кар’єри, класифікації, прав, обов’язків, повноважень, відповідальності, матеріального та соціально-побутового обслуговування тощо.
Треба зазначити, що закони самі по собі не мають можливості розв’язувати конкретні проблеми з причини узагальнюючого характеру та наявності певних закономірностей у суспільних відносинах. Тим більше, державна служба розвивається та потребує оперативного регулювання. Воно здійснюється нормативними актами Президента та Кабінету Міністрів України.
| Цілі, завдання та функції державної служби |
| 15 |
Сучасні органи державної влади є складними комплексними організаціями. Запорукою успішного функціонування організації, тобто досягнення цілей діяльності, є науково обґрунтований вибір її цільової, функціональної та організаційної структур, упорядкування технологічних управлінських та операційних (процедурних) процесів, налагодження ділових відносин між державними службовцями по горизонталі і вертикалі, особливо між виконавцями і керівниками.
Організаційна діяльність державної служби зазвичай спрямовується на надання певних послуг суспільству. Саме тому державнаслужба потребує оптимального, у тому числі узгодженого по вертикалі і горизонталі, визначення цілей, повноважень, структури органів, які б забезпечували результативне та ефективне функціонування і відповідну поведінку як органу в цілому, так і його державних службовців.
Те саме стосується і визначення технологічних управлінських і виконавських процесів в організації. Проектування та конструювання функціональних і організаційних структур мають базуватися на цільовому підході, у тому числі з урахуванням застосування програмних методів досягнення цілей функціонування органу (тобто програмно-цільова діяльність органу влади) та підвищення ефективності діяльності органу.
Головною вимогою до раціонального проектування, конструювання та функціонування сучасних органів влади є забезпечення ними ефективного досягнення поставлених цілей. Це — найбільш складне завдання у суспільстві, культурні і політичні цінності якого роблять значний наголос на цінностях громадянського суспільства. За відсутності або недостатніх прозорості та гласності, громадського контролю діяльності органів влади вони часто-густо замість того, щоб бути ефективними інструментами раціонального досягнення визначених цілей, перетворюються у засіб забезпечення свого власного існування і виживання, розширення і максимізації владних функцій.
З метою запровадження цінностей демократичної, правової соціальної держави, розбудови громадянського суспільства та контролю за діяльністю органів влади та органів місцевого самоврядування розвинуті країни актуалізують і розвивають громадський, соціологічний та інший міждисциплінарний аналіз цільових, функціональних і організаційних структур цих органів. За його допомогою досліджуються і коригуються формальні і неформальні структури контролю, розподіл завдань, процес прийняття та виконання рішень, практика управління, інноваційні, технологічні та організаційні зміни в організаціях[81].
Державна служба має забезпечити розумно організоване, демократичне, правове та результативне державне управління шляхом розвитку свого соціально-правового інституту та професіоналізації свого кадрового складу.
Державна служба має надати державному управлінню системного характеру, програмно-цільового підходу та забезпечити належне надання послуг людині, громадянину, всім інститутам громадянського суспільства, управлінський професіоналізм, законність, правову компетентність, організованість і дисципліну, результативність, раціональність, ефективність та інші риси функціонування механізму держави, яких потребують наше суспіль-
ство та держава.
Вихідні позиції концепції розвитку державної служби визначаються необхідністю надання системного характеру перетворенням у сфері державної служби, зосередивши основну увагу на інституційно-правових аспектах інституту державної служби. Успішне запровадження заходів цього напряму дозволить зміцнити правовий фундамент єдиної системи державної служби. При цьому система, що розвивається, не тільки має стати відлагодженою в усіх її ланках, високопрофесійною, результативною, стабільною та авторитетною, а й гарантувати демократичний характер взаємовідносин державного апарату та державної служби з громадянами та всіма інститутами громадянського суспільства, запровадити конституційний принцип пріоритету прав і свобод людини та громадянина.
Складовими елементами системи державної служби є: цілі, завдання та функції державної служби.
Системність державної служби передбачає розкриття системоформуючого фактора як визначальної характеристики системи.
Концепція адміністративної реформи основними цілями та завданнями державної служби визначає :
· охорону конституційного устрою;
· створення умов для розвитку відкритого громадянського суспільства;
· захист прав і свобод людини і громадянина;
· забезпечення ефективної діяльності органів державної влади відповідно до їх повноважень і компетенції шляхом надання професійних управлінських послуг політичному керівництву цих органів та громадськості.
Головні цілі та завдання державної служби, що визначають процес її функціонування в цілому, потребують певної суттєвої конкретизації, яка дозволить визначити цілі та завдання окремих підінститутів (підсистем) і встановити критерії діагностичності їх досягнення. На певному етапі цілезаснування всієї системи та її окремих складових в теоретичному плані, підходячи до них з найширших позицій, доцільно визначити такі цілі:
· забезпечення досягнення цілей та виконання завдань і функцій держави;
· забезпечення стабільності в політичній, економічній і соціальній сферах, що передбачає запровадження політики та механізмів політичного і соціального партнерства;
· підготовка проектів та виконання політичних рішень, що прийматимуться Президентом України, парламентом, вищим органом виконавчої влади;
· забезпечення суспільного добробуту;
· інші.
Конкретизуючи викладене вище, основними завданнями державної служби можна назвати такі:
¨ захист прав, свобод і законних інтересів громадян;
¨ охорона конституційного ладу України; створення та забезпечення умов для розвитку громадянського суспільства, політичного та соціального партнерства;
¨ формування суспільно-політичних і правових умов для практичного досягнення цілей та здійснення завдань і функцій органів державної влади та місцевого самоврядування;
¨ забезпечення ефективного функціонування механізму держави та державного апарату;
¨ комплектування персоналу органів державної влади висококваліфікованими фахівцями, здатними професійно виконувати свої посадові обов’язки;