Сучасний правовий інститут державної служби — це система правових норм, яка регулює відносини, що формуються в процесі організації системи державної служби, статусу державних службовців, гарантій і процедур його реалізації, а також механізму проходження державної служби. Отже, правовому регулюванню мають підлягати три великі сфери в системі державно-службових відносин:
1) формування системи державної служби;
2) створення статусу державного службовця та гарантій його реалізації;
3) механізм проходження державної служби (тут може бути безліч процесуальних норм, які працюють у різноманітних під-
інститутах, що входять до структури інституту державної служби).
Державна служба як правовий інститут регулює організацію та діяльність усіх державних службовців, які на професійному рівні виконують завдання й функції держави та введені (призначені, обрані) до структури державного органу чи його апарату на рівні держави, на регіональному рівні, на рівні органів місцевого самоврядування.
Зазвичай інститут державної служби має регулювати відносини держави зі службовцями, які працюють у сферах законодавчої, виконавчої та судової влади, прокурорського нагляду.
| Системність правового інституту державної служби |
| 18 |
Державна служба — це системний правовий інститут, який включає правові норми різних галузей права.
Системність інституту державної служби полягає в тому, що він, по-перше, спрямований на реалізацію цілей, завдань і функцій державної служби, по-друге, залучає велику кількість правових норм інших галузей права (трудового, адміністративного, конституційного тощо); по-третє, складається з окремих, досить відособлених підінститутів; по-четверте, має власну законодавчу базу, яка є визначальною для всього інституту, тощо.
Інститут державної служби можна поділити на такі складові[83]:
1) інститут принципів державної служби;
2) інститут статусу посади в державному апараті;
3) інститут статусу посадової особи в державній службі;
4) інститут правового статусу державного службовця;
5) інститут державно-службових відносин, що, у свою чергу, включає окремі складові як додаткові підінститути: прийому, проходження, переміщення та просування по державній службі, мотивації, атестації, критеріїв і порядку проведення оцінки професійної діяльності службовців (поточної оцінки та у формі атестації), присвоєння рангів (спеціальних звань) тощо, стимулювання (заохочення) та відповідальності службовців, припинення державно-службових відносин;
6) інститут етики державного службовця;
7) інститут державної дисципліни;
8) інститут умов державної служби (грошове утримання, відпустка, пенсійне забезпечення тощо);
9) інститут підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;
10) інститут управління державною службою.
Наведений перелік підінститутів державної служби не є вичерпним.
Треба сказати ще й про таку особливість структури інституту державної служби. Наприклад, підінститут проходження державної служби як відокремлене правове утворення містить інший інститут — атестацію державних службовців.
Відносини, що виникають у сфері державної служби, регулюються насамперед нормами конституційного права. Конституція України проголосила, що «громадяни користуються рівним правом доступу до державної служби, а також до служби в органах місцевого самоврядування». Відомо, що Конституція України має найвищу юридичну силу. Це забезпечує єдність, узгодженість і стабільність системи права, її окремих елементів, зокрема інституту державної служби, а також передбачає обов’язковість дотримування норм Конституції Україні, законів України, міжнародних норм.
Конституція України закріпила основні положення інституту державної служби:
· джерело державної влади — народ України;
· закріплення гарантій прав і свобод людини і громадянина;
· установлення, передача й розподіл державної влади між органами влади та інших політичних структур;
· установлення меж державної влади.
Треба зазначити, що в Конституції України безпосереднім основам організації і функціонування державної служби присвячено більше десяти статей, хоча конституційні норми не встановлюють чіткої моделі державної служби. Конституція України визначає загальні засади концепції формування та розвитку інституту державної служби.
У Конституції України встановлені важливі положення, що мають зовнішньополітичне і правове значення: вірність України своїм міжнародно-правовим зобов’язанням, які проголошуються обов’язковими до виконання поряд з національним законодавством; повага до норм міжнародного права. Ці положення певною мірою дають відповідне практичне співвідношення щодо застосування норм Конституції та інших нормативних актів України і положень міжнародних договорів в Україні.
З погляду міжнародного права Конституція України декларує, що загальновизнані норми та принципи міжнародного права й міжнародні договори України є складовою її правової системи. Якщо міжнародним договором установлено інші правила, ніж передбачено законом, застосовуються правила міжнародного договору.
Після офіційного визнання, ратифікації та схвалення міжнародні договори набирають обов’язкової сили на всій території України. Згідно з Конституцією України кожен має право відповідно до міжнародного договору звертатися до міжнародних органів із захисту прав і свобод громадян, якщо вичерпано всі наявні внутрішньодержавні засоби правового захисту.
Таким чином, норми міжнародного права є частиною національного законодавства України. Безумовно, норми міжнародного права вплинули на формування інституту державної служби в Україні. Так, наприклад, право на державну службу було віднесено Загальною декларацією прав людини 1948 р. до природних і невід’ємних прав людини. Конвенція про політичні права жінок 1953 p. зафіксувала, що жінкам належить на рівних з чоловіками умовах право займати посади на суспільно-державній службі та виконувати всі суспільно-державні функції, визначені національним законом. Міжнародний пакт про цивільні і політичні права 1966 р. проголосив право кожного громадянина без якої-небудь дискримінації допускатися у своїй країні на загальних умовах рівності до державної служби. І нарешті 17 грудня 1979 p. прийнята Резолюція 34/169 Генеральної Асамблеї ООН «Кодекс поведінки посадових осіб щодо підтримки правопорядку». Їх норми стали невід’ємною частиною національного законодавства України.
У Конституції України вперше за новітніх часів на конституційному рівні проголошено, що в Україні визнається і гаранту-
ється місцеве самоврядування, і закріплено поняття місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування в Україні є самостійною галуззю права, яке являє собою сукупність правових норм, що регулюють правові відносини в системі місцевого самоврядування.
Діяльність службовців у органах державної влади — це особлива професійна трудова діяльність, яку регулюють норми трудового права. Так, Законом України «Про державну службу» визначається:
· встановлення посадового окладу (ст. 33);
· встановлення та застосування заходів дисциплінарної відповідальності (ст. 14);
· право державних службовців вимагати затвердження керівником чітко визначеного обсягу службових повноважень (ст. 11);
· право вимагати належні умови праці (ст. 11);
· право керівника державного органу встановлювати випробувальний термін для працівника і т. ін.
Ці положення уточнюються нормами трудового права. Оскільки з працею пов’язано багато суспільних відносин — цивільних, сімейних, адміністративних тощо, то при відмежуванні трудових правовідносин від інших видів правовідносин, пов’язаних з працею, слід брати до уваги, що предметом трудового права є лише ті правовідносини, змістом яких є сам процес праці. Якщо державна служба є особливим трудовим процесом, то на державних службовців поширюються загальні норми трудового права.
Діяльність державних службовців регулюють також норми кримінального права. У Кримінальному Кодексі України є статті, присвячені злочинам проти державної влади, інтересів державної служби і служби в органах місцевого самоврядування. Тому поняття «посадової особи» визначається також у кримінальному праві.
Особливе місце в системі норм кримінального права посідають норми, які торкаються боротьби з корупцією. Корупція в системі державної влади — одна з нагальних проблем сьогодення.
Законодавчі акти з питань боротьби з корупцією вимагають поліпшення системи добору і підготовки персоналу державної служби та управління ним. З цією метою було вдосконалено законодавчу норму щодо прийняття на державну службу на конкурсній основі або шляхом стажування; запроваджено нову форму первинного обліку державних службовців П-2ДС, де, зокрема, передбачено, що кожна посадова особа власноручно засвідчує дотримання нею спеціальних обмежень, пов’язаних із проходженням державної служби; опрацьований правовий механізм і запроваджено подання державними службовцями декларацій про доходи, зобов’язання фінансового характеру та майновий стан, зокрема за кордоном, щодо себе та членів своєї сім’ї. У 1997 p. після декларування доходів запроваджена систематична атестація державних службовців.
Запровадження законодавчих норм потребуватиме удосконалення нормативного забезпечення механізмів і технологій боротьби з корупцією, профілактичних заходів тощо.
Державні службовці можуть бути притягнені до кримінальної відповідальності за присвоєння ними повноважень посадової особи і вчинені ними дії, які призвели до істотного порушення прав і законних інтересів громадян та організацій. Внесення державними службовцями свідомо невірних відомостей до офіційних документів, а також внесення ними в зазначені документи виправлень, які спотворюють їх справжній зміст, якщо це зроблено з корисливої або з особистої зацікавленості (службовий підлог), переслідується в кримінальному порядку.