Теорія людських ресурсів передбачає, що до механістичної
теорії додаються біхевіористичні аспекти. Зокрема, мотиваційні аспекти постають настільки важливими, що включаються до концепції та практичного використання критеріїв, що вказують на ефективність функціонування організації. До елементів опису ефективності організації додаються такі критерії, як задоволення службовців, плинність кадрів, моральний стан колективу, відданість загальній справі тощо.
Водночас організації є відкритими системами, тобто взаємодіють з навколишнім середовищем. Унаслідок цієї взаємодії цілі та ресурси змінюються. Зовнішні та внутрішні фактори надають динамізму та рухомості функціональній та організаційній структурам органу. Зміна ситуації вимагає нових стратегій. Якщо організація хоче бути ефективною, їй мають бути притаманні висока продуктивність, конструктивні біхевіористичні настанови персоналу та здатність пристосовуватися до ситуативних змін.
Системна теорія організацій також передбачає досягнення цілей, але при цьому організація має бути гнучкою та здатною контролювати зовнішнє оточення, щоб гарантувати достатній рівень ресурсів. Системно-орієнтований показник ефективності організації постає багатомірним[88].
Є два підходи до оцінки ефективності органів державної влади, а саме: оцінка досягнення цілей функціонування органу та оцінка ефективності діяльності органу.
Зазначимо, що оцінка досягнення цілей діяльності органу державної влади різними суб’єктами здійснюється з різних позицій. Так, громадянина цікавлять досягнуті результати цієї діяльності як для усвідомлення правильності обраного курсу соціального та економічного розвитку, так і для прийняття особистого рішення в період виборів. Законодавця мають цікавити насамперед можливі наслідки цієї діяльності, а також з прагматичного погляду — результати та обсяг діяльності для виділення коштів з бюджету. Державного службовця — характер діяльності з досягнення цілей, що поставлені перед органом. Останній повинен визначати стандарти, норми та питомі витрати щодо надання послуг, розробляти та вдосконалювати організаційні, технологічні, процедурні та технічні проблеми, розробляти та відстежувати систему оцінки адекватності отриманих результатів тощо.
Основне ж призначення органів державної влади полягає в створенні та підтримці умов для забезпечення високого рівня добробуту населення, охорони здоров’я, освіти, особистої безпеки та безпеки навколишнього середовища. Тому ефективність їх діяльності необхідно розглядати через показники життєдіяльності та життєзабезпечення людини, тобто через основні цілі громадян — суспільний добробут[89].
Об’єктом аналізу є не орган влади, а результат діяльності та ефективність управління. Орган управління є тільки організаційною структурою, що забезпечує отримання необхідного результату діяльності.
Оцінювати ефективність органу доцільно на всіх стадіях: при формуванні цілей державної політики, при правовому їх затвердженні, на етапах визначення та виділення (придбання) ресурсів, при наданні послуг або виробленні товарів з метою реалізації визначених цілей, при оцінці досягнення визначених цілей. Фактично ефективність має оцінюватися протягом усього циклу «мета — випуск».
Ураховуючи термінологію системного підходу, цей цикл має такий вигляд: визначення цілей та їх правове закріплення — формування ресурсно-витратної складової — трудовитрати — процес досягнення необхідних результатів — оцінка досягнення кінцевих результатів.
На етапі визначення цілей діяльності органу актуальною є оцінка спрямованості та здатності конкретного органу забезпечити їх реалізацію. За наявності сумнівів, що можуть бути викликані недостатніми організаційно-функціональною структурою чи кадровим забезпеченням, доцільно вирішувати питання щодо надання реалізації зазначених цілей іншим органам або створення окремого органу управління.
Зауважимо, що цілі органу або його структурного підрозділу реалізуються шляхом здійснення певних функцій. Ефективність їх здійснення оцінюється завдяки використанню конкретних показників, зокрема: загальної мінімізації витрат, недопущення втрат, задоволення потреб громадян тощо. Тобто цими показниками фактично оцінюється практична діяльність органу. Чітке, пунктуальне, а надалі будемо говорити про діагностоване, визначення цілей значно збільшує кількість показників (а також необхідних даних для їх визначення чи розрахунку), відповідних різним характеристикам досягнення результату, в тому числі й якісним. При цьому проблема якості є рівнозначною з наданням послуг чи виробництвом товару.
Якість, її забезпечення та підвищення потрібно розглядати в сукупності. Інший підхід може привести до поліпшення окремих показників без достатнього аналізу можливих наслідків для якості надання послуг. З цією метою необхідно застосовувати такі показники, які б оцінювали діяльність державних службовців з підвищення добробуту суспільства[90].
Ефективність управління, у тому числі й державного, прийнято визначати відношенням результатів, фактично отриманих з наданих ресурсів, до максимальних результатів, що могли бути отримані шляхом використання цих ресурсів.
Аналіз ефективності діяльності органу державної влади має бути зосереджений, в основному, на наслідках діяльності, тому що кінцевою метою надання послуг і виробництва товарів є не самі послуги чи товари як такі, а їх спроможність задовольняти інтереси користувачів та платників податків. Хоча від економічної категорії «випуск» важко відійти, але саме результати та наслідки є найважливішими показниками. При цьому виникає проблема багатомірності цілей, що обумовлює й множину критеріїв їх досягнення.
Розглядаючи питання ефективності діяльності органів управління, необхідно враховувати певну ступінь невизначеності поставленого завдання, що відбивається як на самій діяльності органу, так і на характері оцінки ефективності. Цим обумовлюється ознака діагностичності мети (цілей), функцій та/або завдання, що ставляться перед органом. Мета з ознакою діагностичності повинна мати певний вимір, що надає можливість застосовувати необхідні методи та засоби виміру, а також незалежні структури, здатні здійснити цей вимір.
Різні підходи до оцінки ефективності передбачають вирішення проблеми диференціації ступеня невизначеності поставленої мети. Диференціювати різні ступені невизначеності означає диференціювати різні стилі та типи оцінки, а також різні стилі управління та контролю. Тому різні типи завдань можуть і характеризуються різними ступенями невизначеності.
При цьому жорстко запрограмовані завдання мають низький ступінь невизначеності, добре підлягають унормуванню та стандартизації. Інша крайність полягає в тому, що завдання, які характеризуються високим ступенем невизначеності, можуть бути оцінені лише в загальних рисах. Між цими двома крайніми випадками існують різні напівзапрограмовані завдання із середнім ступенем невизначеності. Ці три категорії завдань потребують застосування різних методів управління та контролю, а також різних типів оцінки.
Оцінка ефективності діяльності органу управління залежить також від частки рутинних завдань у його роботі. Чим меншою рутинністю характеризується діяльність органу державної влади, тим меншою є можливість розробки нормативів і стандартів. Відносно робіт, які мають незначну частку рутини, що притаманно органам виконавчої влади з функціональним характером управління, виникає проблема оцінки реальної ефективності[91].
Насамперед саме до рутинних операцій можуть застосовуватися нормативи і стандарти, питома вага яких істотно змінюється за ієрархією органів державної влади. Зі зміною характеру роботи конкретного органу змінюється й характер оцінок його діяльності.
Слід зазначити, що витрати й обсяги робіт лише до певної міри є суспільно значущими показниками ефективності органів управління. Інтегрованими показниками ефективності їх функціонування, на думку Г. Хатрі та Д. Фіска, можуть бути оцінки заздалегідь підго-
товлених експертів та опитування громадян з приводу задоволення населення реалізацією цілей діяльності органу управління. За їх допомогою можна оцінити: ступінь виконання поставлених перед органом завдань; адекватність якості наданих послуг потребам громадян; задоволення громадян діяльністю даного органу.
Система оцінок значною мірою залежить від наявних даних. На сучасному етапі на перший план виходять характеристики поставлених завдань, здатність керівництва та працівників органу державної влади забезпечити ефективне їх виконання тощо.
Помилковим і неперспективним є шлях абсолютного забезпечення кожного завдання повним обсягом інформації. Доцільно використовувати вже існуючу інформацію та методи оцінки. У такий спосіб можна скоротити обсяг непотрібних даних шляхом відбору та розумного компонування існуючої інформації, а керівники мають навчитися використовувати ті чи інші методи оцінки та застосовувати різні стилі управління в різних умовах.
Підсумовуючи, можна констатувати:
1) особливу увагу в оцінці ефективності діяльності органу державної влади слід приділяти невизначеним завданням;
2) необхідно задавати чіткі діагностовані критерії оцінки досягнення мети.
| Економіко-правові функції державної служби |
| 21 |
Дослідження економічних функцій держави передбачає пізнання їх сутності, зокрема від зовнішнього її прояву у вигляді форм і структур регулювання до внутрішньої природи. Розгляд сутності ніколи не обмежується однією сферою, а розкривається в усій багатоманітності проявів інших.