Управління справами суспільства, захист прав і свобод людини, визначення й реалізація основ державної політики, державних програм у сферах державного, економічного, екологічного, соціально-культурного, національного розвитку; забезпечення режиму законності; бюджет, фінанси, податки; охорона довкілля, громадського порядку та громадської безпеки, керування державною власністю, зовнішньоекономічна діяльність; координація питань охорони здоров’я, освіти, соціального захисту — все це, в основному й переважно, державна діяльність на основі застосування правових механізмів, які встановлюються органами державної влади України.
Управлінський характер і правова природа функцій держави полягають у тому, що саме державне управління набирає таких специфічних ознак[12]:
· у процесі його формуються та реалізуються завдання, функції, інтереси держави та її суб’єктів і конституційні громадянські права, забезпечуються законні інтереси громадян;
· функції управління виконуються спеціальними суб’єктами, котрі формуються переважно державою;
· ці суб’єкти діють за дорученням держави;
· вони наділені необхідними повноваженнями державно-владного характеру;
· вони діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних правових актах;
· більшість варіантів управлінських зв’язків опосередковуються також іншими нормативними актами.
Як зазначає В. Б. Авер’янов[13], у вітчизняній та зарубіжній літературі не сформувалося сталого та загальновизнаного визначення державного управління. Така сама думка висловлюється Г. Райтом[14].
Розглядаючи державне управління як основний різновид соціального управління, В. В. Цвєтков визначає такі найхарактерніші ознаки державного управління[15]:
1) державне управління — це, передусім, соціальне, політичне явище;
2) державне управління та державні органи, що здійснюють його функції, є складовою єдиного механізму державної влади;
3) державне управління — це процес реалізації державної влади, її зовнішнє, матеріалізоване вираження і поза ним не існує. Зміст влади найяскравіше виявляється в державному управлінні.
Г. В. Атаманчук, розглядаючи категорію «управління» в контексті державного управління, висловлює думку щодо доцільності визначення управління через термін «вплив», який вказує на головне в управлінні — «момент впливу на спосіб мислення, поведінку та діяльність людей»[16].
Більш продуктивним, зазначає В. Б. Авер’янов, є розгляд управління як специфічного виду суспільної діяльності, визначення його характерних рис і ознак, не обмежуючись юридичною оцінкою. Представники загальносоціологічних наукових напрямів визначають управління як систематично здійснюваний ціле-
спрямований вплив людей на суспільну систему в цілому або на її окремі ланки на підставі пізнання й використання властивих системі об’єктивних закономірностей і тенденцій в інтересах забезпечення її оптимального функціонування та розвитку, досягнення поставленої мети.
Цією дефініцією з погляду системного підходу визначається головне призначення державного управління — забезпечення функціонування і розвитку суспільства з метою досягнення певної мети.
Попередньо наведені ознаки та особливості характеризують процедурні аспекти державного управління. Тим самим створю-
ється ситуація, коли державне управління опосередковано від-
окремлюється від об’єкта управління. Для державного управління об’єктом управління є суспільство, а не форма державної діяльності, спрямована на здійснення завдань та функцій держави, що полягає у виконавчій та розпорядчій роботі органів управління[17].
Треба зазначити, що державне управління пов’язане з реалізацією цілей і функцій держави. Поряд із цим, враховуючи політичну та юридичну природу державного управління, воно не є суцільно підпорядкованим процесу виконання функцій держави[18].
Державне управління має телеологічну природу з причини реалізації на практиці процесів цілевизначення, цілепокладання та ціледосягнення. Якщо процес цілевизначення в основному здійснюється політичною системою, то процеси цілепокладання та ціледосягнення — відповідно законодавчою та виконавчою гілками влади. Цілі держави підпорядковують собі функції держави. Тим самим функції державного управління мають телеологічний характер і пов’язані із забезпеченням та створенням майбутнього для народу і держави.
Цілі та функції як держави, так і державного управління виводяться з її конституції. Це співвідноситься з підходами західних учених-адміністративістів, що «управління не може бути визначене головним чином функціонально»[19]. У цій самій праці Ж. Ведель указує на первинність конституції держави у визначенні цілей та функцій держави.
Тим самим державне управління має політичний (або телеологічний) та адміністративний аспекти. Перший з них полягає в цілепокладанні, другий — у цілездійсненні. Умовно можна говорити про політичне державне управління та адміністративне державне управління.
Враховуючи, що державне управління фактично означає управління справами суспільства з метою досягнення юридично визнаних цілей, а також підсумовуючи наведені ознаки та особливості державного управління, можна запропонувати такі його ознаки (рис. 1.1).
| Державне управління |
| Державне управління — це соціальне, політичне явище; вид суспільної діяльності, пов’язаної із здійсненням державної влади в демократичній країні на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову |
| Державне управління має процесуальний характер, що охоплює процеси цілевизначення, цілепокладання та цілездійснення. Державне управління має політичний та адміністративний аспекти |
| Державне управління — це систематично здійснюваний, цілеспрямований вплив держави на суспільну систему в цілому або на окремі її ланки, на стан і розвиток суспільних процесів, на свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою реалізації державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, в інтересах оптимального функціонування та розвитку держави |
| Цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави та являють собою відповідні сукупності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану держави |
| Цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави |
| Органи державної влади як суб’єкти державного управління діють у межах компетенції, визначеної для них у відповідних нормативних актах, та наділені необхідними державно-владними повноваженнями |
| Виконавчо-розпорядчу діяльність з реалізації зазначених цілей в основному здійснюють державний апарат і органи місцевого самоврядування в межах делегованих функцій |
| Державний апарат формується на підставі законодавчих актів за дорученням держави |
Рис. 1.1. Головні ознаки державного управління
Наведені ознаки дозволяють запропонувати таке визначення категорії «державне управління».
Державне управління — це цілеспрямований організаційний та регулюючий вплив держави на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина з метою досягнення цілей та реалізації функцій держави, відображених у конституції та законодавчих актах, шляхом запровадження державної політики, виробленої політичною системою та законодавчо закріпленої, через діяльність органів державної влади, наділених необхідною компетенцією.
Державне управління містить об’єктивні та суб’єктивні передумови свого здійснення. Державна служба, яка є певним засобом здійснення державного управління, також містить як об’єктивні (необхідність виконання та/або забезпечення виконання функцій держави та її органів), так і суб’єктивні (наявність здібностей, придатність до служби, професійна освіта тощо) передумови свого формування. Відповідальність за зміст управління мають нести ті, хто є суб’єктом управління. Суб’єктивне за змістом державне управління об’єктивно детерміноване тими умовами й факторами, у межах яких воно функціонує.
Важливим також є те, що державне управління існує для того, щоб пізнавати громадські потреби та інтереси, оцінювати та структурувати їх, ставити цілі, розробляти рішення й діяти з метою їх практичного вирішення. Тому соціальний механізм формування та реалізації державного управління можна зобразити єдиним ланцюгом взаємопов’язаних суспільних явищ, опосередкованим державою як суб’єктом управління:
потреби — інтереси — цілі — рішення — дії — результати.
Сформовані політичною системою цілі держави реалізуються механізмом держави.
| Держава добробуту та соціально орієнтована ринкова система |
| 2 |
Центральною складовою соціальної інфраструктури сучасної соціально-економічної системи є комплекс інститутів, відносин, цінностей та норм, що об’єднуються під назвою «держава добробуту». Цей феномен, що має в кожній країні свою специфіку (і відповідно свою назву: у США — «змішаний капіталізм», у Федеративній Республіці Німеччина — «соціальне ринкове господарство», у Швеції — «суспільство функціональної соціалізації» і т. д.), виник як альтернатива «реальному соціалізму», з одного боку, і як реакція на «невдачі», «осічки» класичної ринкової економіки — з іншого.