Органы государственной власти субъектов Федерации принимают также законы и иные нормативные правовые акты в области экономического развития регионов. Значительное внимание законодательных органов субъектов Российской Федерации уделяется вопросам государственной поддержки малого предпринимательства, инвестиционной деятельности, сельскохозяйственного производства, регулированию градостроительной, торговой деятельности, управлению государственной собственности субъектов Федерации, ценовой политике, льготному налогообложению и другим вопросам.
При должной реализации соответствующих законов в регионах будут созданы условия для устойчивого экономического развития и повышения уровня жизни населения этих территорий.
Важное значение в осуществлении правового регулирования экономического развития субъектов Федерации имеют акты высших должностных лиц и высших органов исполнительной власти субъектов Федерации. Их деятельность непосредственно направлена на создание стабильной и эффективной экономической политики регионов в интересах населения соответствующих территорий.
Например, на уровне высших должностных лиц субъектов Федерации утверждаются положения об условиях предоставления государственных гарантий субъектами Федерации хозяйствующим субъектам. Нередко на уровне высших должностных лиц субъектов Федерации разрабатываются и принимаются акты по государственной поддержке малого предпринимательства.
В отдельных субъектах Федерации на уровне актов указанных должностных лиц утверждаются региональные целевые программы, действующие в экономической сфере.
Наряду с актами высших должностных лиц субъектов Федерации существенная роль на региональном уровне по вопросам правового регулирования экономического развития соответствующих регионов отводится и актам самих высших исполнительных органов государственной власти. Указанные органы принимают разнообразные решения, в которых регламентируют различные направления экономического развития субъектов Федерации.
В качестве примера можно назвать принимаемые в ряде субъектов Федерации высшими органами исполнительной власти концепции управления государственным имуществом соответствующего субъекта Федерации[11].
Развитие общего экономического пространства ставит задачу обеспечения единого правового регулирования экономики. В зарубежных федерациях она решается в трех направлениях: "посредством расширения компетенции центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов федерации, принятия последними единообразных или унифицированных актов". В этой связи в Российской Федерации весьма актуальна разработка модельных правовых актов для субъектов Федерации. Они могут быть использованы органами государственной власти субъектов Федерации при подготовке соответствующих законопроектов. При этом следует учитывать рекомендательный характер этих актов, поскольку в них, естественно, не могут учитываться особенности каждого субъекта Федерации. Ряд содержащихся в модельных законах нормативных решений должен предполагать, что выбор конкретных вариантов регулирования является задачей законодателя субъекта Федерации, которая решается с учетом региональной специфики (уровня бюджетной обеспеченности, обширности территории, развитости социальной, транспортной, производственной, информационной инфраструктуры, а также демографических особенностей и других обстоятельств).
Принятие как федеральных, так и региональных правовых актов благоприятно сказывается на экономическом развитии субъектов Федерации. В целом на региональном уровне наметились очевидные тенденции по активизации позиции органов государственной власти субъектов Федерации в развитии правовой основы экономической политики, создании благоприятной экономической среды и привлечении инвестиций. Развитие правовой основы позволяет более эффективно использовать возможности субъектов Федерации в экономической сфере, снижать непроизводительные издержки региональных бюджетов, полнее удовлетворять запросы населения.
Особое значение в этой связи приобретают акты концептуального характера, которые позволяют повысить системность регулятивного правового воздействия на экономику регионов.
Вместе с тем необходимо отметить, что при правовом регулировании субъектами Федерации отношений в экономической сфере нередко встречаются ошибки и недочеты. Есть примеры вторжения субъектов Федерации в сферу исключительного ведения Российской Федерации, включения в региональное законодательство отдельных положений международных конвенций и договоров, даже еще не ратифицированных федеральным парламентом. С другой стороны - имеются случаи вмешательства в экономику регионов со стороны федеральных органов власти, запрета на осуществление собственного правового регулирования в ряде сфер. Иногда это происходит необоснованно. Например, ряд отношений в сфере лицензирования, ранее признававшихся сферой совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, федеральные органы власти считают отношениями в сфере гражданского права, которое относится к ведению Российской Федерации.
Определенные недостатки имеются и в федеральном законодательстве.
Например, в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", установлен перечень вопросов, решение которых относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). А в п. 4 этой же статьи содержится предписание, согласно которому полномочия органов государственной власти субъекта Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), не могут быть изменены иначе, как путем внесения изменений и (или) дополнений в указанный перечень.
Но данное положение нередко трактуется достаточно упрощенно, как не допускающее никакого расширения перечня полномочий субъектов Российской Федерации. Однако при этом не учитывается, что одним из принципов федеральной реформы было недопущение "произвольного и необоснованного возложения на нижестоящий уровень публичной власти обязанностей, требующих конкретного объема расходов, не финансируемых из бюджета уровня публичной власти, принявшего соответствующее решение"[12].
Таким образом, целью рассматриваемого законодательного предписания является фактический запрет на наделение федеральными законами субъектов Федерации полномочиями, не подкрепленными финансовыми средствами. Такое наделение неоднократно происходило ранее. Естественно, что в условиях различной бюджетной обеспеченности субъектов Федерации не все из них имели финансовые и материальные ресурсы для полноценной реализации таких полномочий.
Однако если в субъекте Федерации имеются достаточные финансовые средства, то перечень полномочий, осуществляемых его органами государственной власти самостоятельно за счет средств регионального бюджета, может быть расширен законами такого субъекта Федерации. В п. 5. ст. 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" сделана важная оговорка о том, что до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта Федерации, могут устанавливаться иные полномочия региональных органов власти субъекта по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно. Но при этом непременно должны соблюдаться следующие условия: такие полномочия могут осуществляться только за счет и в пределах средств регионального бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета), а также это не должно противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Из вышесказанного можно сделать вывод, что в целях наиболее интенсивного экономического развития субъектов Российской Федерации необходимо предоставление их органам государственной власти (прежде всего исполнительным) дополнительных полномочий в данной сфере. В настоящее время субъекты Федерации практически полностью устранены от участия в решении ряда вопросов социально-экономического развития региона (например, недропользования, использования и охраны водных объектов). В частности, концентрация на федеральном уровне всех полномочий, связанных с водными отношениями, негативно сказывается на оперативном решении водохозяйственных проблем регионального уровня, ведет к недостаточному учету экономических, экологических интересов субъектов Федерации при предоставлении водных объектов в пользование, осуществлении мер по их охране и восстановлению.
Например, целесообразно рассмотреть вопрос о наделении органов государственной власти субъектов Федерации полномочиями по владению, пользованию, распоряжению и управлению обособленными водными объектами, за исключением водных объектов, находящихся в собственности Российской Федерации, перечень которых утверждается федеральным Правительством. Такие полномочия могут осуществляться органами государственной власти субъектов Федерации самостоятельно за счет региональных бюджетов (без учета субвенций из федерального бюджета).