Необходимой предпосылкой приобретения права природопользования является правосубъектность - наличие правоспособности и дееспособности, причем для юридических лиц - как общей правоспособности, так и специальной, если последняя предполагает возможность использования природных ресурсов в соответствии с целями их деятельности, предусмотренными в уставе или других учредительных документах.
Объектом права природопользования признается индивидуально определенная часть природного ресурса (например, земельный участок, водный объект, участок лесного фонда), обособленная физически (путем установления ее границ на местности, «в натуре»), а также юридически (в документе, оформляющем приобретение права природопользования, например, свидетельстве о праве собственности на земельный участок, договоре аренды участка лесного фонда и др.).
В отличие от права общего природопользования, субъектами которого являются только граждане, право специального природопользования могут приобретать и юридические лица. Другие отличия указанных двух видов прав, как видно из их определения, касаются целей, порядка и условий пользования природными ресурсами. Различия проявляются также в основаниях возникновения данных видов права природопользования. Если право общего природопользования вытекает прямо из закона, то основаниями возникновения права специального природопользования являются юридические факты.
Основания возникновения права специального природопользования обычно представляют собой сложные юридические составы, то есть совокупность юридических фактов, среди которых определяющее значение имеют разрешения (лицензии) компетентных государственных органов. Лицензия на право природопользования - наиболее типичное и распространенное основание возникновения права природопользования.
В условиях развития рыночных отношений все большую роль в организации природопользования играет договор. В сфере использования природных ресурсов применяются договоры аренды (лесов, водных объектов, земель), сторонами которых выступают арендатор-природопользователь и арендодатель-собственник или другой владелец природного ресурса (государство в лице уполномоченного органа, юридическое лицо или гражданин). В лесном, горном, водном праве закрепляются и иные виды договоров -концессии, долгосрочного, краткосрочного, бесплатного пользования, установления сервитутов и др.
Договоры на право природопользования могут иметь самостоятельное значение как основания возникновения права природопользования (например, при аренде земель), или же действовать совместно с лицензией. В таком случае договор играет вспомогательную роль, так как заключается только при наличии лицензии и уточняет, конкретизирует ее содержание (например, договор на право водопользования).[5]
Наконец, в некоторых областях природопользования, в частности в сфере земельных отношений, основанием возникновения права природопользования можно считать право собственности на природный ресурс, поскольку его субъекту принадлежит входящее в его содержание правомочие пользования.
Основаниями прекращения права природопользования также являются юридические факты, конкретные перечни которых содержатся в земельном, лесном, водном и других подотраслях экологического законодательства применительно к особенностям использования отдельных видов природных ресурсов.
Некоторые из этих оснований являются характерными лишь для данных природных ресурсов. Так, право водопользования прекращается вследствие естественного или искусственного исчезновения водного объекта.[6] Однако большинство юридических фактов могут быть основаниями прекращения права пользования всеми видами природных ресурсов. К ним относятся:
- истечение срока пользования природным объектом;
- отказ природопользователя от использования природного объекта;
- ликвидация юридического лица или смерть гражданина-природопользователей.
Общими основаниями принудительного прекращения права пользования природными ресурсами являются:
- изъятие природного объекта для государственных или муниципальных нужд;
- использование природного объекта не в соответствии с целевым назначением;
- нарушение правил рационального использования или охраны природного ресурса. Это могут быть нарушения условий лицензии или договора на право пользования природным объектом, неосвоение его в течение определенного срока, невыполнение экологических требований в процессе хозяйственного использования природного объекта, систематическое невнесение платежей за природопользование и др.
В последних двух случаях прекращение права природопользования применяется в качестве санкции за нарушения законодательства об использовании и охране окружающей природной среды. При этом принудительное изъятие природного объекта не освобождает виновное лицо от юридической ответственности за совершенное правонарушение.
Переход права природопользования возможен лишь в случае смерти гражданина к его наследникам или реорганизации юридического лица.
Условия перехода:
1) правопреемники должны пользоваться природным объектом для собственных нужд,
2) цель природопользования не должна меняться. Лицензия в этом случае переоформляется, в договор вносятся изменения.
3. Проблемы и задачи правого и нормативного регулирования
Одной из основных причин низкой эффективности и разобщенности процесса природопользования в стране является несовершенство законодательства в соответствующей сфере, которое во многом не соответствует существующим реалиям. Слабо отрегулированы в нормативно-правовом отношении вопросы собственности на природные ресурсы. Отсутствует должный контроль и надзор за соблюдением действующего природно-ресурсного законодательства.[7]
В этой связи, в области совершенствования правового и нормативного регулирования государственная природно-ресурсная политика должна, в первую очередь, обеспечить:
- четкое законодательное разграничение функций и полномочий, а также организацию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти между собой и с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов;
- согласованность нормативно-правовой базы на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, приоритет федерального законодательства над региональным;
- гармонизацию законодательных и иных нормативно-правовых актов с международным правом в области природопользования;
- разработку на юридическом уровне и внедрение критериев, правил и норм по регулированию оптимальных соотношений между изъятием и воспроизводством природных ресурсов;
- упорядочение учета природно-ресурсных и природоохранных факторов в ходе разработки и реализации законодательных актов, регулирующих отношения при смене форм собственности юридических лиц (их огосударствлении и приватизации);
- совершенствование юридических основ лицензирования отдельных видов природопользования;
- выработку четких правовых гарантий по защите инвестиций в сфере природопользования;
- нормативное закрепление форм и методов участия общественных организаций и граждан в осуществлении контроля за воспроизводством, использованием и охраной природных ресурсов;
- усиление координации деятельности соответствующих органов государственного контроля по пресечению правонарушений в сфере природопользования и применению санкций к нарушителям природно-ресурсного законодательства;
- укрепление реальной правовой и социальной защищенности государственных и общественных инспекторов, осуществляющих контроль в сфере воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов.
В связи с этим важное значение приобретают оперативное рассмотрение, доработка и принятие на федеральном уровне основополагающих актов в области природной среды. Кроме того, первоочередного рассмотрения, обсуждения и принятия в установленном порядке требует целый ряд других законов, касающихся различных социально-экономических, хозяйственных и региональных вопросов и включающих важные положения по рационализации природопользования и экологической безопасности.
С момента отделения общеэкономических (хозяйственных) функций и оказания услуг от функций управления, наиболее устойчивым и специфическим объектом управления являются природные ресурсы. В отличие от имущества, которое активно меняет форму собственности, природно-ресурсный блок, независимо от конъюнктуры экономики и политической ситуации в стране, нуждается в постоянном и авторитетном органе централизованного управления. Природные ресурсы в России являются в подавляющей степени государственной собственностью, а их роль в экономике остается во многом определяющей.
Отсюда вытекает необходимость организационного единства и координации управления природно-ресурсным блоком.
В последние годы государственное управление природопользованием в России осуществлялось во многом разрозненно, по множественному ведомственно-отраслевому принципу, что далеко не всегда позволяло реализовать комплексный подход к использованию природно-ресурсного потенциала конкретных территорий и относиться к природным ресурсам как к элементам единой окружающей природной среды.