К сожалению, законодатель не посчитал необходимым предусмотреть возможность определения федеральным законом дальнейшей судьбы имущества, переходящего к Российской Федерации в порядке наследования, в зависимости от его вида. Вместе с тем последнее наиболее актуально в отношении жилых помещений, большая часть которых поступила в собственность граждан в процессе приватизации.
В частности, принятие соответствующего федерального закона при действующей редакции ст. 1151 Гражданского кодекса Российской Федерации должно будет сохранить порядок перехода права собственности на выморочное имущество первоначально к Российской Федерации, а уже затем, по установлении этого же Закона, к субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию. Такой подход представляется не вполне соответствующим тем принципам управления жилищным фондом, который заложен в положениях Жилищного кодекса Российской Федерации. Анализ норм этого Кодекса позволяет сделать вывод о том, что большая часть жилых помещений с точки зрения распределения полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями сконцентрирована именно на муниципальном уровне (полномочия по распределению социального жилья, полномочия в сфере управления домами и т.д.). На федеральном уровне в основном сосредоточены полномочия в отношении жилых помещений, входящих в государственный жилищный фонд, предназначенный для предоставления отдельным категориям граждан.
Кроме того, в настоящее время сложилась достаточно сложная ситуация в сфере обеспечения жилыми помещениями по договорам социального найма граждан, нуждающихся в них. Согласно Федеральному закону "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г., то есть до даты вступления в силу Жилищного кодекса Российской Федерации, в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма. По существу на практике бремя несения обязательств по обеспечению этих граждан жилыми помещениями легло на муниципальные образования, а количество таких граждан немалое. При этом ст. 49 Жилищного кодекса Российской Федерации исходя из содержащегося в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечня вопросов местного значения возложила решение вопроса об обеспечении малоимущих граждан жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, именно на муниципальные образования за счет жилых помещений муниципальных жилищных фондов.
Таким образом, на современном этапе представляется бесспорным ответ на вопрос относительно судьбы жилых помещений, переходящих в порядке наследования к Российской Федерации, - они должны передаваться в собственность муниципальных образований <*>. При этом данный вопрос должен однозначно быть решен в рамках федерального закона, ибо имеет непосредственное отношение к обеспечению реализации права граждан на жилище, и соответственно отнесение решения этого вопроса на усмотрение Правительства Российской Федерации представляется неправильным.
--------------------------------
<*> Именно такой принцип действовал ранее, до введения в действие части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации, когда все выморочное имущество в виде жилых помещений, поступавшее в собственность государства, передавалось в собственность муниципальных образований на безвозмездной основе (см. подп. "а" п. 6 утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 29 июня 1984 г. N 683 Положения "О порядке учета, оценки и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов" (Собрание постановлений Совета Министров (Правительства) СССР. 1984. N 24. Ст. 127). Представляется, что такой подход наиболее четко разграничивал и определял правовое состояние имущества в виде жилых помещений, оставшегося без наследников, и разом убирал бюрократические проблемы, связанные с переходом такого имущества из одного правового положения в другое.
Как уже указывалось, п. 3 ст. 1151 Гражданского кодекса Российской Федерации не предусматривает возможность установления в рамках специального федерального закона перечня видов имущества, подлежащего в обязательном порядке передаче в собственность субъектов Российской Федерации или в собственность муниципальных образований. Поэтому рассматриваемый вопрос должен найти свое разрешение в рамках указанной статьи.
В частности, можно предложить два подхода законодательного решения обозначенной проблемы:
- вопрос о жилых помещениях как особом виде выморочного имущества выделяется непосредственно в Гражданском кодексе Российской Федерации;
- отсылочная норма к специальному федеральному закону должна содержать не только определение данным законом порядка передачи соответствующего имущества, но и определение видов имущества, подлежащего обязательной передаче в собственность субъектов Российской Федерации или в собственность муниципальных образований.
К примеру, первый подход может найти следующее законодательное воплощение в п. 2 и 3 ст. 1151 Гражданского кодекса Российской Федерации:
"2. Выморочное имущество, за исключением жилых помещений, расположенных на территории Российской Федерации, переходит в порядке наследования по закону в собственность Российской Федерации.
Выморочное имущество в виде жилых помещений, расположенных на территории Российской Федерации, переходит в порядке наследования по закону в собственность муниципальных образований, на территории которых эти жилые помещения расположены. В городах федерального значения такое имущество переходит в собственность субъекта Российской Федерации.
3. Порядок наследования выморочного имущества, а также порядок его учета, за исключением порядка учета выморочного имущества в виде жилых помещений, расположенных на территории Российской Федерации, порядок передачи Российской Федерацией выморочного имущества в собственность субъектов Российской Федерации или в собственность муниципальных образований определяется законом".
Полагаем, что применительно к такому особому виду выморочного имущества, как жилые помещения, не следует исключать возможности непосредственного установления в Гражданском кодексе Российской Федерации правила, согласно которому жилое помещение, входящее в состав выморочного имущества, переходит в собственность муниципального образования, на территории которого оно расположено. Как уже упоминалось, в истории российского права такое положение уже имело место. Так, в соответствии с положениями Свода законов гражданских из общего правила о том, что выморочное имущество переходит в государственную казну, были исключения, например переход в собственность города выморочного недвижимого имущества, которое находится в пределах границ города или отведенных ему земель, а также переход в пользу сельских общин выморочного имущества крестьян <*>.
--------------------------------
<*> См.: Пахман С.В. История кодификации гражданского права. С. 596.
Второй подход предполагает внесение в п. 3 ст. 1151 Гражданского кодекса Российской Федерации изменений, допускающих введение в рамках специального федерального закона обязанности Российской Федерации по передаче в собственность муниципальных образований перешедших в качестве выморочного имущества в порядке наследования жилых помещений:
"3. Порядок наследования и учета выморочного имущества, а также случаи и порядок передачи его в собственность субъектов Российской Федерации или в собственность муниципальных образований определяются законом".
Понятно, что избранные государством основные принципы обеспечения малоимущих граждан жилыми помещениями могут претерпеть изменения. Хочется верить, что проблемная ситуация - нехватка жилых помещений муниципального жилищного фонда - в дальнейшем найдет свое практическое разрешение. При этом Российская Федерация может принять на себя достаточно большой объем обязательств по обеспечению жилыми помещениями иных категорий граждан. Вполне допустимо при этом, что может потребоваться изменение приоритетов в отношении судьбы такого выморочного имущества, как жилые помещения. Задачи же кодификации состоят в обеспечении комплексности и стабильности нормативного регулирования определенных отношений. С этой точки зрения второй из указанных подходов представляется более предпочтительным, поскольку изменение фактической ситуации, связанной с обеспечением граждан жилыми помещениями, не потребует внесения изменений в Гражданский кодекс Российской Федерации.
Из вышеизложенного должно быть видно, что автор этих строк не прибегает к анализу норм специального федерального закона, регламентирующих порядок наследования и учета выморочного имущества, порядок передачи такого имущества Российской Федерацией в собственность субъектов Российской Федерации или в собственность муниципальных образований. К сожалению, приходится констатировать, что, несмотря на вступление в силу части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации с 1 марта 2002 г., до настоящего времени указанный специальный федеральный закон не принят. Поэтому на современном этапе проблема, связанная с переходом права собственности на жилые помещения к государству в порядке наследования, обусловлена отсутствием четкой и ясной нормативной правовой регламентации порядка наследования выморочного имущества. При этом на данный момент вопрос о том, какими нормативными правовыми актами необходимо руководствоваться при переходе выморочного имущества в виде жилых помещений, приобретает принципиальное значение.