Третья ошибка имеет своим источником непонимание того, что инфраструктура жизнедеятельности общества является таким же элементом его суверенитета, как армия или денежная система. Поэтому инженерные коммуникации, как основа инфраструктуры, должны находиться исключительно в государственной собственности. Соответственно, инвестиции в создание, поддержание работоспособности и эксплуатацию сетей должны идти только из бюджета – никаких иных инвестиций в принципе не должно быть. Потому что любые сторонние инвестиции в инфраструктуру фактически означают продажу суверенитета.
Это же касается планируемой передачи инфраструктуры управляющим компаниям на праве полного хозяйственного ведения. И тем более ее приватизации. Англичане продали водоканалы частному бизнесу. В результате этого приватизационного заскока их государство лишилось части суверенитета – возможности непосредственно обеспечивать своим гражданам право на существование в виде гарантированного водоснабжения. Так что теперь Британия вынуждена перекупать это право для своих граждан у частных водопроводчиков. Или, говоря прямо, платить владельцам водопровода дань за право малообеспеченных англичан всегда иметь минимум воды для своего существования.
Использование инфраструктуры сверх объективно необходимых потребностей должно приносить обществу прибыль. Как и в части потребления для нужд любой деятельности. Соответственно, цена за такое использование инфраструктуры должна включать себестоимость создания ресурсов и услуг плюс какой-то процент прибыли. Естественно, единый для всех – наподобие ставки рефинансирования ЦБ.
Сегодня муниципалитет является и собственником коммунальной инфраструктуры, и управляющей компанией. Реформаторы намереваются осуществить рокировку – заменить муниципальную контору частной. Те же англичане, приватизировав инфраструктуру водоснабжения, очень быстро обнаружили, что «хуже и страшнее монополиста может быть только частный монополист». По той простой причине, что частник эффективнее чиновника. А потому ущерб от частной монополии всегда гораздо выше убытков от государственной.
В жилищно-коммунальном хозяйстве должно иметься четыре типа предприятий. Первый – муниципальные, осуществляющие функции владения коммунальной инфраструктурой. Второй тип – частные, осуществляющие строительство и ремонт инженерных коммуникаций. Третий тип – частные, управляющие инфраструктурой. Четвертый – частные проектно-консалтинговые фирмы. Соответственно, экономические отношения должны существовать между выступающими в качестве заказчиков владельцами инфраструктуры, с одной стороны, и выступающими в качестве подрядчиков строителями, управленцами и проектантами-консультантами, с другой.
Аналогично экономические отношения должны существовать между потребителями и управляющими компаниями в части доступа к ресурсам и услугам. Для граждан это касается сверхнормативного потребления, а для юридических лиц – всего объема потребляемых услуг и ресурсов. Соответственно, в части нормативного потребления между гражданами и властью действуют социальные отношения – законодательные собрания должны устанавливать как нормативы социального потребления коммунальных ресурсов и услуг, так и стоимость их оплаты.
Инвестиции в содержание и развитие инженерных коммуникаций должны идти из регионального бюджета. Точнее, из дохода от деятельности коммунальных предприятий, который должен весь консолидироваться в специальном бюджетном фонде, из которого должны оплачиваться услуги управляющих и консультационных компаний. А также финансироваться расходы на содержание и развитие инженерных коммуникаций. Тогда как из муниципального бюджета должны финансироваться расходы лишь на благоустройство, текущий ремонт социальной составляющей жилого фонда и вывоз мусора.
Соответственно, может эффективно выполнять свои функции только в том случае, если будет иметь с каждой сферой естественные для нее отношения – социальные или экономические. Тогда как универсальных отношений человечество пока не изобрело. [21, с. 61].
Реформа ЖКХ является одной из наиболее ранних структурных реформ, начавшихся в российской экономики. Первые нормативно-правовые акты в этой сфере были приняты еще в 1992-93 годах, существенное ускорение реформы предусматривалось в 1997 г. За прошедшее десятилетие можно выделить три основные результата, достигнутые в ходе преобразований:
-близка к своему решению проблема передачи ведомственного жилищного фонда; жилье, находившееся на балансе предприятий и составлявшее в 1992 г. примерно 40% городского жилищного фонда в России, практически полностью передано в муниципальную собственность;
-существенно возросла доля тарифов на жилищно-коммунальные услуги, финансируемая за счет средств населения: на настоящий момент федеральный стандарт составляет 90% покрытия текущих затрат, региональные стандарты - в среднем 81,5%, средний фактический уровень - 72,7%, при этом собираемость платежей по-прежнему поддерживается на достаточно высоком уровне (90%); ряд городов перешел на полную оплату населением тарифов на услуги ЖКХ;
-создана достаточно эффективно действующая система социальной защиты низкодоходных слоев населения в условиях повышения платежей за жилищно-коммунальные услуги; жилищные субсидии являются первой адресной системой социальной поддержки в России, на настоящий момент ее услугами пользуются 13,8% домохозяйств.
В то же время реформа ЖКХ до сих пор не привела к реальному превращению жилищно-коммунальных услуг в рыночный сектор экономики. Хотя существуют отдельные положительные примеры реформ в некоторых муниципальных образованиях, в целом жилищно-коммунальное хозяйство по-прежнему управляется административными методами. Этот сектор остается в значительной степени дотационным, несмотря на существенный рост оплаты услуг ЖКХ за счет населения. Предоставление жилищно-коммунальных услуг не ориентируется на реальные потребности жителей. Не сформированы механизмы привлечения инвестиционных средств в ЖКХ, что не позволяет осуществлять нормальный процесс обновления основных фондов, приводит к усилению аварийности и неспособности предприятий ЖКХ обеспечить бесперебойное предоставление жилищно-коммунальных услуг, особенно в зимний период.
Не удалось обеспечить и необратимость проводимых в жилищно-коммунальном хозяйстве преобразований. В подавляющем большинстве муниципальных образований они являлись заложниками политического цикла, и радикальные изменения политики в этой области в результате каждых следующих выборов являются правилом, а не исключением. Что касается федеральной политики, то усиление кризисных явлений, ярко проявившееся прошлой зимой, вызвало тенденцию к усилению централизации, ужесточению административного регулирования, а также росту бюджетных вливаний в данный сектор с федерального уровня как основному способу компенсации неэффективности существующих в нем институциональных механизмов. Фактически на современном этапе политика в сфере ЖКХ оказалась перед принципиальной дилеммой: либо усиление неэкономических методов регулирования данного сектора, либо радикальное ускорение реальной рыночной трансформации.
В этих условиях принципиальную важен вопрос, в какой мере разработанная еще в начале 90-х годов и с теми или иными модификациями проводимая на протяжении последнего десятилетия стратегия реформы ЖКХ действительно способна обеспечить превращение жилищно-коммунального сектора в сферу рыночных отношений. Другими словами, является ли сложившаяся ситуация результатом недостаточно последовательного внедрения правильной стратегии либо кризисом этой стратегии.
На основе десятилетнего опыта внедрения данной стратегии можно сделать однозначный вывод - она страдала серьезнейшими концептуальными, методологическими пороками. Предполагалось, что местные власти, ориентируясь на объективные потребности развития сектора и интересы жителей, будут активно предпринимать меры, фактически выводящие из-под их контроля тот сектор экономики, который во многом являлся базой их роли и влияния в муниципальном образовании. При этом в результате собственных действий местная власть должна была:
-значительно ограничить сферу своего административного контроля;
-лишиться существенных и никак не учитываемых в бюджете финансовых средств, собранных с населения за услуги ЖКХ и далеко не всегда полностью используемых по назначению;
-лишиться важного рычага влияния на население в период выборов, в подготовке к которым жилищно-коммунальные структуры, фактически имеющие доступ к каждому потенциальному избирателю, часто играют немаловажную роль.
Неудивительно, что в реальности местные власти либо откровенно саботировали проведение реформы, либо имитировали рыночные преобразования, ничего по сути не меняя в административном регулировании жилищно-коммунального хозяйства. Прогноз об активизации участия населения в управлении жилищным фондом по мере роста платежей за жилищно-коммунальные услуги также явно не оправдался - ТСЖ создаются достаточно медленно даже при активной поддержке этого процесса местной властью. Всего в России сейчас 5800 товариществ, подавляющее большинство которых создано на вновь построенном жилищном фонде.
Углубление рыночных преобразований в ЖКХ настоятельно требует в первую очередь выявление того субъекта, который был бы реально заинтересован в проведении реформ. Основная проблема существующей концепции реформы как раз и состоит в том, что, будучи теоретически вполне "правильной", она не соответствовала ничьим интересам, тем самым не имея шансов на практическое воплощение. Представляется, что те субъекты, которые рассматривались как возможная движущая сила в существующей стратегии реформ, не способны сыграть эту роль даже при более активном воздействии на их мотивацию. Так, стимулы к проведению реформы у местных властей могут усилиться при нормализации межбюджетных отношений, если экономия, получаемая в результате более эффективной деятельности, не будет изыматься из местных бюджетов, а также при внедрении налога на недвижимость в качестве значимого источника местных доходов, поскольку улучшение качества жилищного фонда повышает стоимость недвижимости. Однако вряд ли эти позитивные стимулы перевесят указанные выше негативные последствия для местной бюрократии от проведения реформы ЖКХ. В то же время, даже если каким-либо образом удастся преодолеть очевидную пассивность и иждивенческое отношение населения к управлению принадлежащим ему жильем, все равно остается проблема высокой конфликтности и неизбежной неэффективности ТСЖ в домах, где живут люди разного достатка и, тем самым, разных жизненных стратегий по отношению к жилью. А таких домов сейчас подавляющее большинство.