Зарубежный опыт совершенствования планирования показал продуктивность научного, целостного подхода к решению проблем в этой сфере, акцентировал внимание на технологии планирования как совокупности взаимосвязанных процедур, методов и средств их реализации, показал возможности применения в планировании различного научного инструментария, в том числе методов точных наук, а также новых понятий, таких, как «дерево целей», «декомпозиция», «коэффициент важности» и др.
Процесс становления целевого планирования в нашей стране развивался по своим законам. Так, в 70-е годы прошлого столетия появились публикации, отражающие первый опыт и взгляд на проблему программно-целевого планирования. Одними из наиболее содержательных работ, охватившими широкий круг вопросов и хорошо передавшими состояние проблемы программно-целевого планирования с позиций практиков, явились монографии Б.Ф. Зайцева и Б.А. Лапина, а также Е.В. Косова и Г.Х. Попова, отразившие соответствующий времени уровень понимания и научной разработки проблем управления развитием целевого планирования. Основное содержание работ этого периода ограничивалось вниманием к программам как инструменту планирования. Одной из первых монографий с использованием зарубежного опыта стала работа Е.З. Майминаса. Близкой была и монография Г.С. Поспелова, который дал своеобразное изложение концепции целевого планирования.
В этот же период появляются публикации В.Л. Тамбовцева, в которых программно-целевой метод рассматривается как синтез целевого и программного подходов. Целевой подход в планировании, по его мнению, заключает в себе значительное число различных методов и методических подходов, направленных на обеспечение строгой целевой ориентации всей управленческой деятельности на конечные результаты. Область использования целевого подхода охватывает всю систему управления - планирование и руководство выполнением планов.
В сфере планирования на базе целевого подхода могут быть решены разнообразные задачи, среди которых:
- выявление структуры системы целей развития в заданном плановом интервале;
- формирование и определение характеристик плановых целей;
- обеспечение строгой целевой ориентации направлений мобилизации ресурсного потенциала на основе учета имеющихся возможностей;
- корректировка исходных целевых установок, преобразование их в конкретные плановые задачи;
- постоянное совершенствование системы плановых показателей в направлении более полного отражения ими целей развития;
- построение комплексных оценок эффекта намечаемых мероприятий.
Центральное место здесь занимает анализ целей управления, а его «продукт» - система целей - выступает в качестве основы для большинства задач, относимых к сфере приложения целевого подхода.
B управленческой литературе встречались точки зрения, в соответствии с которыми применительно к программно-целевому планированию выделялись две разновидности программ - целевые и нецелевые (обыкновенные). Так, под нецелевыми (обыкновенными) программами понимались «средства организации и интегрирования деятельности, сохраняющей относительную самостоятельность в сфере управления, организации, финансирования, кадровой политики и т.д.».
Особенностями же целевых программ являлись:
- временное организационное единство участников до реализации программы;
- полная интеграция видов деятельности и организаций на всех этапах (от построения программы до окончательной ее реализации);
- строгая субординация целей с ярко выраженным служебным характером всех промежуточных целей;
- моноцелевой характер;
- наличие единого общего сценария для ее выполнения, высокая степень концентрации мероприятий;
- самостоятельное финансирование;
- наличие специального органа по управлению программой со всеми правами и полномочиями, несущего полную ответственность за ее осуществление.
Основное назначение этой программы - решение конкретной проблемы в сокращенные сроки, при исключительной концентрации усилий со стороны исполнителей и руководства, с минимальными связями с внешней средой.
Противоположной точки зрения на типологизацию целевых комплексных программ придерживался Е.П. Голубков. «Следует отметить, - писал он, - что термин «целевая комплексная программа» имеет смысл только для выделения особого класса программ, удовлетворяющих требованиям программно-целевого управления, из общего множества программ. В содержательном смысле термины «целевая», «комплексная» не имеют смысла. Действительно, «нецелевых» и «некомплексных» программ, удовлетворяющих требованиям программно-целевого управления, не существует».
Главными же вопросами для реализации программно-целевого планирования являлись вопросы о том, как определить цель на любом уровне планирования, как связывать цели различных уровней и звеньев между собой и как осуществлять в процессе планирования переход от целей к конкретным мероприятиям по их реализации.
В середине 60-х годов происходило осознание того факта, что включение категории «цель» в систему управленческих понятий на высших уровнях руководства становится необходимостью. Выбор в качестве цели кого-либо обобщающего показателя, как считает А.С. Лаптев, имел свою предысторию в исследованиях по оптимальному планированию. Сам характер задач в этой области потребовал определенности критериев. Вполне понятно поэтому, что вопрос о критериях в этих условиях неизбежно трансформировался в вопрос о целях.
С конца 70-х до середины 80-х годов росло число публикаций по программно-целевому управлению. Эти вопросы становились либо центральным объектом рассмотрения, либо затрагивались среди общих или специальных проблем управления.
В научной литературе этого периода существовала точка зрения, согласно которой «программно-целевые методы» - это методы, используемые при управлении программами. В них следует включать методы: оценки и выбора проблем, для решения которых будут разрабатываться программы; формирования и оптимизации программ; определения потребных ресурсов и распределения их между элементами программ; организации системы управления программой и обеспечения организационного взаимодействия; координации и контроля работ по программам».
Но программно-целевые методы, используемые на отдельных этапах разработки целевых комплексных программ, практически ничем не отличаются от методов, используемых при разработке планов, поэтому Е.П. Голубков предлагал отказаться от терминов «метод» и «подход».
Некоторые предлагали различать программно-целевой подход как систему принципов, которые определяют общую стратегию плановой деятельности, и программно-целевые методы - конкретные способы осуществления этой деятельности в соответствии с принципами данного подхода. Ими предпринималась попытка обосновать положение о том, что программно-целевой подход является конкретизацией системного подхода.
В тот период бытовало мнение, в соответствии с которым более эффективной представлялась ориентация, направленная не на обобщение версий целевого подхода, а на поиск его методических и логических характеристик (параметров, факторов) целевого подхода, действие которых могло бы повлиять на методические конкретизации.