Сущность государственной службы (стр. 4 из 5)

Во-вторых, к основным задачам муниципальной службы относится обеспечение (наряду с государственной службой) прав и свобод человека и гражданина на территории муниципального образования. Эта задача вытекает из положения ст. 18 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина определяют деятельность не только государственной власти, но и местного самоуправления.

Проблема правового регулирования муниципальной службы на федеральном уровне выдвигает две основные задачи. Необходимо определить, во-первых, какие вопросы муниципальной службы должны быть законодательно решены на федеральном уровне и, во-вторых, в каком объеме это должно быть сделано. Иначе говоря, речь идет о пределах правового регулирования муниципальной службы на уровне Российской Федерации, о разграничении полномочий в этой сфере между тремя уровнями власти: федеральным, субъекта Федерации и муниципальным. Свидетельством того, насколько актуальна эта проблема, является тот факт, что Президент Российской Федерации в свое время отклонил Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", поскольку, как констатировалось в обращении Президента по этому поводу к Председателю Государственной Думы Федерального Собрания от 23 марта 1996 г., ряд положений Закона "является вторжением федеральных органов государственной власти в полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так как законодательство о муниципальной службе относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Федеральный закон "Об общих принципах..." (ст. 4) относит к ведению Российской Федерации "регулирование основ муниципальной службы", что предполагает установление на федеральном уровне положений, определяющих, что следует понимать под муниципальной службой, каковы ее задачи и основные принципы организации, какие служащие органов местного самоуправления должны быть отнесены к категории муниципальных служащих и каковы основы их правового статуса. Все эти положения в настоящее время закреплены в Законе "Об основах муниципальной службы...

Закон "Об общих принципах..." не только устанавливает полномочия Российской Федерации и ее субъектов в области муниципальной службы, но и содержит ряд принципиальных положений, послуживших основой для дальнейшего развития законодательства в этой сфере. В нем дается прежде всего понятие муниципальной службы. Определяя муниципальную службу как профессиональную деятельность на постоянной основе в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий, Закон тем самым устанавливает четкие границы между муниципальными служащими и иными служащими, работающими в органах местного самоуправления. Речь идет прежде всего о техническом персонале органов местного самоуправления, о лицах, работающих в органах местного самоуправления не на постоянной основе. Из этого определения следует и то, что руководители и служащие муниципальных предприятий, учреждений и организаций (которые не относятся к органам местного самоуправления) муниципальными служащими также не являются. В нем так же не содержится понятия муниципальной должности, но различает две категории должностных лиц местного самоуправления в зависимости прежде всего от характера их полномочий. Во-первых, это выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относящееся к категории государственных служащих. Такие должностные лица несомненно относятся к категории муниципальных служащих. Во-вторых, это выборное должностное лицо местного самоуправления, которое избирается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава и наделено, согласно уставу муниципального образования, полномочиями по решению вопросов местного значения. Имеются в виду прежде всего глава муниципального образования, возможность введения должности которого в уставе муниципального образования предусматривается ст. 16 Закона, а также иные выборные должностные лица, наделенные собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом образования. Ответа на вопрос, относятся ли данные выборные должностные лица к категории муниципальных служащих, Закон "Об общих принципах..." не дает.

Этот Закон дает следующее определение муниципальной должности: муниципальная должность - это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий. Кроме того, к муниципальной должности Закон относит должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей (ст. 1).

4. Соотношение государственной и муниципальной службы

В городе Москве действуют закон города Москвы "О государственной службе города Москвы" от 29 октября 1997 г. N 43 и закон города Москвы "О муниципальной службе в районах города Москвы" от 21 октября 1998 г. N 24, отражающие недостаточную концептуальную завершенность и научную точность в понимании государственной службы: субъект Российской Федерации не является суверенным образованием (п.1 ст. 4 Конституции РФ 1993 г.) и потому не может именовать свою службу государственной. Заметим: службе города Москвы, а не о государственной службе Российской Федерации в городе Москва, на территории Москвы. Теоретически это неверно, ибо в государстве не может быть двух суверенов, а практически направлено на дальнейшее расчленение Российского государства на удельные княжества вместо экономической и политической интеграции, диктуемой закономерностями экономического развития. Точно так же и муниципальная служба характеризуется настолько же властным содержанием, насколько таковым обладает и государственная служба в Российской Федерации в целом.

Муниципальная служба - профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий органов местного самоуправления. Она осуществляется муниципальными служащими, которыми являются лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления. Федеральным законом N 154-ФЗ 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривается, в частности, что до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих. В настоящее время действует Федеральный закон РФ N 8-ФЗ 1998 г. "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", в котором муниципальная служба определяется как профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной.

После установления факта, что государственные служащие – это интеллигенция, что их появление является проявлением разделения труда в прогрессивном обществе, что их функционирование – историческая неизбежность, а их функцией является властная координация всех остальных членов общества в их разделении труда в данном государстве, после этого надо определить место местного самоуправления в общем механизме государства. Совершенно очевидно, что местное самоуправление завязано в общей системе аппарата государства, выполняет те же функции, что и центральный аппарат, только на местном уровне, Отсюда делаем вывод, что служба в органах местного управления не может быть ничем иным, кроме как государственной властной деятельностью, а следовательно разновидностью государственной службы.

Схематически отношения всей совокупности административной власти можно представить в виде следующего рисунка.

Центросоюз, как разветвленная и устоявшаяся система организаций приводится в данной схеме для примера, таким примерно статусом для целей данной схемы могли бы стать и учреждения Центрального банка России, Академии наук и учреждения ряда других органов власти в Российской Федерации.

В представленной схеме отношения власти и подчинения естественно видны в связях вертикали власти между федеральными органами Российской Федерации на уровне Федерации, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и дальше вплоть до цели существования административного аппарата (управления населением), - между органами федеральной исполнительной власти на местах и гражданами. Подобной вертикали мы не видим в левой части схемы, в которой отражено современное состояние статуса субъектов Российской Федерации: вертикаль власти прерывается на уровне между федеральными органами исполнительной власти и центральными органами власти субъекта Российской Федерации, второй раз эти связи прерываются на уровне между органами власти местного самоуправления и населением. В последнем случае они прерываются в силу объявленного в Конституции РФ 1993 года негосударственного характера органов местного самоуправления. Реальность не соответствует Конституции и потому противоправна, или же Конституция не соответствует реалиям жизни. Дело не только в том, что фактически органы местного самоуправления действуют на основании “делегирования” им функций государственных органов, дело в том, что характер отношений в государстве, если оно не коммунистическое, внегосударственное, всегда является властным, так как все, в том числе и местные отношения управления вписаны во всеобщее разделение труда в государстве и ни один элемент не может выпасть из этих отношений властвования государства без отрицания самого государства. И федеральная, и муниципальная - это одна и та же служба, государственная. Только ее разновидности. Во Франции местная служба является государственной службой[См., например: Местная государственная служба во Франции: Организация и общий статус. – М.: Издание посольства Франции в Москве, 1993.]. В Великобритании государственная служба имеет несколько разновидностей: гражданская, военная, местная, полицейская, дипломатическая, но все это государственная служба. Все они выполняют функции регулирования общественных интересов в классовом государстве. Цель классового расслоения общества в Российской Федерации вместо коммунистического равноправия в СССР провозглашена в ельцинский период: создать средний класс в бесклассовом коммунистическом обществе времен СССР. При этом законодательство антикоммунистического государства даже под лозунгами буржуазной демократии теоретически не должно было бы допускать переименования государственных форм организации общества в негосударственные. Здесь видна концептуальная двусмысленность Конституции РФ 1993 года.