Существенное значение для оптимизации правового регулирования «управленческого статуса» граждан, проявляющегося вовне в их многообразных юридических связях с различными органами и должностными лицами публичной администрации, имеет четкое разграничение предметов ведения Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в вопросах юридической регуляции прав и обязанностей граждан в сфере государственного и муниципального управления. Как известно, в соответствии со ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и образующих ее субъектов.
Системное восприятие Конституции РФ и принятых в развитие содержащихся в ней положений федеральных законов свидетельствует, что, во-первых, регулирование прав и свобод граждан, в том числе и в качестве субъектов административного права, составляет прерогативу федеральных органов власти (ст. 71 Конституции РФ) и лишь защита урегулированных на федеральном уровне прав и свобод относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ); во-вторых, определенная ниша для административного нормотворчества в рассматриваемой сфере в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.[7] зарезервирована за муниципальными образованиями, их уставами и иными нормативными правовыми актами.
Трехуровневость регуляции административно-правового статуса граждан, и отсутствие в законодательстве ясных и непротиворечивых критериев разграничения предметов ведения каждого из уровней публичной власти, нередко приводит к разбалансированности механизма правового обеспечения прав и обязанностей граждан в сфере управления.[8] В связи с этим было бы целесообразно зафиксировать и последовательно осуществлять на практике конституционно-правовую формулу, согласно которой в федеральном административном законодательстве могут решаться все вопросы, связанные с правами и обязанностями граждан в качестве субъектов административного права; в административном законодательстве субъектов Российской Федерации может предусматриваться неограниченный перечень гарантий и иных мер защиты, дополняющих федеральный административно-правовой статус граждан; в уставах муниципальных образований и иных нормотворческих актах местного самоуправления могут содержаться административно-правовые предписания, которые касаются тех или иных форм участия граждан в решении вопросов местного значения, только по вопросам, прямо предусмотренным в федеральных законах.
Вместе с тем следует помнить, что ни законодательные акты субъектов Федерации, ни акты муниципального правотворчества ни при каких условиях не должны ограничивать конституционные права и свободы граждан даже в случаях, когда федеральные законы прямо делегируют такие полномочия на региональный и муниципальный уровни публичной власти. В частности, несмотря на указание ст. 4 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г.[9] на то, что уставом муниципального образования могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать должность главы муниципального образования более установленного количества сроков подряд, ограничение муниципальным уставом права российских граждан быть избранными главой конкретного муниципального образования будет противоречить конституционному принципу равенства граждан независимо от места их жительства, а тем самым разрушать единство их правового статуса, отрицать универсальный характер последнего в масштабах Российской Федерации.
1.3. Ответственность за административные правонарушения
Особое место в структуре административно-правового статуса граждан занимает ответственность за административные правонарушения. В соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях (ст. 1.1) законодательство об административной ответственности включает в себя как сам КоАП РФ, так и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Установление административной ответственности актами органов местного самоуправления не допускается.[10]
Субъекты Российской Федерации достаточно активно включились в процесс законодательного регулирования ответственности за административные правонарушения. Во многих из них уже приняты либо собственные кодексы (Республика Татарстан, Орловская область, Новосибирская область и др.), либо отдельные законы об административной ответственности (Республика Коми, Амурская область, Приморский край и др.). Вместе с тем следует подчеркнуть, что формирующаяся в российских регионах практика административно-деликтного нормотворчества вызывает весьма противоречивые оценки. Так, еще на стадии разработки проекта КоАП РФ специалисты отмечали, что нормы, устанавливающие административную ответственность и образующие административно-деликтное право, оказывают прямое влияние на содержание административно-правового статуса граждан, вследствие чего законодательство об административной ответственности должно составлять исключительные предметы ведения Российской Федерации.[11] На первый взгляд, подобные точки зрения лишены каких-либо веских оснований, так как административная ответственность представляет собой специфическую обязанность граждан, являющуюся следствием совершения административного проступка. С этой точки зрения настаивать исключительно на федеральном законодательном регулировании административной ответственности вряд ли оправдано, поскольку Конституция РФ относит к ведению Федерации только регулирование прав и свобод человека и гражданина.
В основе административной ответственности лежит обязанность лица, совершившего административное правонарушение, отвечать за содеянное, сопряженная с возможностью применения к нему принудительных мер воздействия, предусмотренных законодательством. И не следует забывать о том, что юридическая ответственность всегда связана с вторжением в сферу личной жизни граждан, предполагает ограничение их прав и свобод. Отсюда возникает еще одна грань административной ответственности проявляющейся в том, что ее законодательное закрепление, несомненно, влияет на содержание и объем прав и свобод граждан в сфере управления. А поскольку, согласно ст. 55 Конституции РФ, права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства[12], то утверждение о необходимости сугубо федерального законодательного регулирования института административной ответственности вовсе не выглядит преувеличением, поэтому и законодательство об ответственности за административные правонарушения должно быть сосредоточено в ведении Российской Федерации.
1.4. Закрепление прав и свобод граждан
Неотъемлемой составной частью совершенствования административно-правового статуса граждан является закрепление и развитие разветвленной системы юридических гарантий прав и свобод граждан в качестве участников управленческих отношений. Надлежащее гарантирование административно-правовых возможностей граждан предполагает:
во-первых, определение в законодательстве персонифицированных представителей государственной и муниципальной власти, ответственных за обеспечение условий для реализации их прав и свобод;
во-вторых, закрепление конкретных обязанностей органов и должностных лиц публичной администрации, корреспондирующих правам и свободам граждан в сфере управления;
в-третьих, установление детальных административных процедур, исчерпывающим образом оговаривающих порядок исполнения соответствующими субъектами управления своих обязанностей в отношениях с гражданами и их объединениями;
в-четвертых, усиление ответственности органов и должностных лиц публичной администрации за неисполнение ими своих обязанностей, повлекшее нарушение прав граждан в сфере управления.
Особое значение для обеспечения реализации и защиты прав и свобод граждан в сфере государственного и муниципального управления имеет закрепление в законодательстве административных процедур, предусматривающих применительно к органам публичной администрации условия, очередность, временные рамки совершения и способы оформления (фиксирования) конкретных действий по осуществлению властных полномочий регистрационного, разрешительного, экзаменационного, правоудостоверительного и правонаделительного характера. При этом административные процедуры нужны в первую очередь не для эффективного публичного администрирования и расширения арсенала средств управленческого воздействия на физических и юридических лиц, а для ограничения административного усмотрения, обеспечения прозрачности процесса государственного управления и выравнивания юридических возможностей публичных органов (должностных лиц) и граждан в ходе реализации ими своей правосубъектности.[13] По существу, административные процедуры призваны играть сдерживающую, ограничительную роль в процессе реализации государственными и муниципальными властными структурами принадлежащих им распорядительных полномочий, лишая их возможностей манипулирования своим статусом, исключая чрезмерную свободу публичных органов и должностных лиц в определении допустимого режима собственной управленческой деятельности в отношении граждан. Все это диктует исключительную значимость правовой регуляции юридических процедур осуществления исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. При этом наиболее предпочтительным представляется принятие федерального закона «Об административных процедурах», в котором могло бы найти место системное, единообразное закрепление универсальных процедурных правил построения взаимоотношений между государственными органами (служащими) и гражданами, хозяйствующими субъектами, общественными объединениями и иными участниками управленческих отношений.[14] Основными элементами юридического оформления административных процедур, закрепленными на уровне такого федерального закона, должны были бы стать: а) правила (критерии), предназначенные для определения легального (правомерного) порядка реализации материально-компетенционных норм административного права; б) типичный «набор» юридических действий и актов, совершаемых и принимаемых субъектами компетенции; в) стадии деятельности субъектов компетенции и связанных с ними других субъектов управленческой деятельности, последовательность совершения юридических действий и их связь; г) временная характеристика совершаемых органами и должностными лицами управленческих операций (сроки, продолжительность, периодичность).[15]Особое место в правовом регулировании административных процедур должно быть закреплено за формулированием принципов административных процедур, так как именно они должны служить связующим звеном для всех элементов управленческой деятельности государственного (муниципального) аппарата и оградить граждан от бюрократического, чиновничьего произвола.