В.Д. Граждан подразделяет деятельность органов государственной власти на две части: деятельность политических должностных лиц и государственную службу. По его мнению, «государственная служба – это профессиональная деятельность аппарата государственных служащих по обеспечению исполнения политическими должностными лицами полномочий государственных органов»[4]. Очевидно, что это определение сужает понятие содержащееся в федеральном законодательстве, поскольку в нем не учитываются должности государственной службы, учреждаемые для исполнения полномочий самих органов, а не только политиков.
Как отмечает А. Ноздрачев сущность и значение государственной службы определяются сущностью и назначением государства, она не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но и призвана обеспечивать их практическое осуществление. Он также отмечает в качестве существенного признака государственной службы профессиональную деятельность, осуществляемую на основе специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретаемых в результате подготовки.
А. Ноздрачев дает следующее определение государственной службы: «…государственная служба как вид профессиональной деятельности означает непрерывное, преемственное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. Государственная служба – это профессия для государственных служащих, которая требует специальной подготовки, получения специального образования. Поэтому они принимаются «на постоянную работу», им присваиваются квалификационные разряды, звания, ранги».
Общим для все этих определений является то, что государственная служба - профессиональная деятельность, направленная, прежде всего, на обеспечение исполнения полномочий государственных органов.
Основной характеристикой функций государственной службы является то, что их реализация обеспечивает сохранение общественной стабильности и развития общества в направлении достижения важнейших общественных целей, приоритетов и ориентиров, решение важнейших задач, поставленных перед обществом. В то же время в зависимости от того, каких подходов придерживается исследователь в изучении государственной службы. Так, например, В. Нечипоренко указывает на выделение исследователями различных функций государственной службы, исходя из ее предназначения, а именно: 1) профессиональной деятельности; 2) социального института; 3) правового института; 4) публично – правового отношения между государством и служащим[5].
Отсутствие единых подходов объясняется тем, что государственная служба представляет собой комплексное, многомерное явление, что ведет к ее изучению представителями различных наук с различных позиций. Так в качестве функций государственной службы Б. Лытов рассматривает такие виды деятельности, как 1) социальная организация; 2) социальная коммуникация; 3) социальная информация; 4) контроль и регулирование; 5) воспитательная функция[6].
А М. Халиков изучает содержательный и формальный аспекты функций государственной службы, по содержанию им рассматриваются такие ее разновидности, как: 1) правоприменительная; 2) правотворческая; 3) правозащитная; 4) регулирующая; 5) организационная. В качестве процессуальных им подвергаются анализу следующие функции: 1) информационное обеспечение; 2) прогнозирование и моделирование; 3) планирование; 4) организация; 5) распорядительство; 6) руководство; 7) координация; 8) контроль; 9) регулирование; 10) учет.[7]
Необходимо учитывать, что велико значение государственной службы в определении форм, методов, ресурсов и других пространственных и временных, а также качественных и количественных параметров на стадии подготовки политического решения, т.к. именно государственной службой анализируется сложившаяся общественная ситуация, прогнозируются возможные направления ее развития под действием тех или иных внутренних и внешних факторов, что обусловливает ее значительную роль также и на этапе принятия и реализации государственного решения. Здесь основным моментом в определении функций государственной службы является то, что государственное управление обеспечивается государственной службой, следовательно, функции государственного управления определяют функции государственной службы.
Таким образом, исходя из вышеприведенных различных подходов к определению функций государственной службы, можно выделить несколько основных функций: 1) подготовка и принятие решения; 2) организация; 3) регулирование или контроль сверху; 4) учет; 5) обратная связь или контроль снизу.
Функция принятия решения обусловлена информационной базой решения, проведением анализа и прогноза, составлением проекта решения, обоснованием взаимосогласованности и комплексности его целей, соблюдения установленной процедуры.
Реализация функции организации представляет собой деятельность по установлению взаимодействия граждан, общественных групп и движений, политических партий с целью объединения их действий для достижения поставленных целей, упорядочение их деятельности на основе политических и правовых, моральных и мировоззренческих норм и ценностей.
Осуществление этой функции ведет к координации и согласованию деятельности органов власти.
Одним из условий достижения поставленных целей является реализация функции контроля государственной службой. Реализация этой функции позволяет судить об адекватности целям применяемых средств, методов и форм, направлений управляющих воздействий, полученных результатов.
В результате осуществления контроля появляется возможность выправления создавшейся ситуации на основе применения соответствующих мер.
Функция учета, осуществляемая государственной службой, позволяет изучить полученные результаты. По итогам реализации решений, полученных результатов, на основе их сопоставления с выработанными стандартами и показателями можно сделать вывод о степени решенности поставленной задачи. Государственной службой ведется непрерывный сбор, изучение и анализ, систематизация соответствующей информации, составление банка данных с целью облегчения доступа к имеющейся информации. Функция учета и ее реализация являются тесно связанными с реализацией других функций, т.к. функции принятие решения, организации, регулирования ведутся на основе использования информации, собранной на основе реализации функции учета, осуществления обратной связи.
Изменение состояния объекта с случае воздействия на него субъекта власти, осуществление обратной связи могут привести к изменению отдельных параметров властных решений. Что означает корректировку целей, на их основе некоторое изменение решения, а также форм и методов его осуществления. Государственная служба, осуществляющая связь между государством и обществом, должна передавать импульсы о состоянии общества государству.
Таким образом, государственная служба представляет собой подсистему политической системы общества и в этом качестве выполняет свои функции.
Вопрос о принципах является важнейшим для института государственной службы. Понятие «принципы государственной службы» раскрывает основополагающие черты, существенные характеристики, важнейшее содержание и значение самой государственной службы. От принципов государственной службы зависят и само функционирование государственного аппарата, и деятельность государственных служащих.
Принципы определяют тенденции развития законодательства о государственной службе.
В.М. Манохин под принципами государственной службы понимает требования, которые:
1. обязательны для всех лиц и организаций, имеющих отношение к государственной службе;
2. распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы;
3. охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых складывается содержание государственной службы.
Принципы государственной службы – это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующее в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы. Принципы государственной службы – это ее наиболее важные черты. Они раскрывают характер управленческой деятельности государственных служащих, закрепляются в нормах, входящих в правовой институт государственной службы. Принципы государственной службы устанавливают важнейшие требования к системе организации и функционирования государственной службы. Они обусловливают значимость, законность и социальную ценность отношений, возникающих в системе государственной службы. Нарушение правовых принципов государственной службы влечет за собой произвол, бюрократизм, беззаконие, несправедливость.
Принципы современной государственной службы закрепляются в различных законодательных и других нормативных правовых актов: Конституции Российской Федерации, федеральных и других законах, Указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, конституциях, уставах и иных законодательных и нормативных актах субъектов Российской Федерации (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов). Принципы государственной службы, установленные в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» являются исходной моделью для всех других законодательных и иных нормативных правовых актов, которые конкретизируют и развивают систему принципов государственной службы.