Государственный служащий должен отвечать требованиям законодательства о государственной службе.
Государственный служащий занимает оплачиваемую должность государственной службы в установленном законом порядке. Специальные федеральные законы определяют содержание деятельности служащего, его правовое положение, цели, задачи и основные направления деятельности служащего, права, обязанности, ограничения, запреты ответственность, гарантии и т.д.
Государственные должности могут занимать только государственные служащие. Государственному служащему присваивается в установленном порядке квалифицированный разряд (чин, специальное звание, класс, ранг и т.д.).
Государственный служащий выполняет государственные функции, полномочия государственных органов, решает государственные задачи в экономической, социальной, административно-политической сфере.
Государственный служащий совершает во многих случаях действия, которые вызывают определённые юридические последствия. Такие действия могут быть юридическими фактами и используются в качестве доказательств или документов. Эти действия государственных служащих изменяют, образуют либо прекращают различные правоотношения в сфере государственной и общественной жизни.
Деятельность государственных служащих носит, как правило, непроизводственный характер. Она воздействует на сознание людей, влияет на экономическую жизнь, на технологические процессы производства, организацию и деятельность трудовых коллективов.
Многие законодательные акты, регулирующие государственно-служебные отношения, содержат ещё один признак государственного служащего: принятие им присяги на верность государству - РФ. Однако ФЗ «Об основах государственной службы РФ» не устанавливает необходимость принятия служащим присяги на верность. Вместо этого в трудовом договоре, заключаемом государственным служащим с государственным органом содержится обязательство гражданина, поступающего на государственную службу, обеспечивать выполнение Конституцией РФ и федеральных законов в интересах граждан РФ.
Существует масса классификаций видов государственной службы. Наиболее существенное теоретическое и практическое значение имеет классификация государственных служащих по: 1) роду их деятельности; 2) признаку объёма должностных полномочий.
Классификация государственных служащих по роду и месту их службы прямо вытекает из сфер государственно-служебной деятельности: государственный аппарат, военная служба. В соответствии с этим все государственные служащие подразделяются на две группы: служащие в государственном аппарате и военнослужащие. В свою очередь, можно проводить дальнейшую классификацию каждой из групп. Служащие государственного аппарата делятся по органам, в которых они трудятся: служащие в органах представительной власти, служащие в органах управления, служащие в органах судебной власти, работники прокуратуры и т.д. Военнослужащие подразделяются по видам и роду вооружённых сил (сухопутные войска, военно-морские силы и т.д.), в службах, к ним приравненных (внешняя разведка, погранслужба и других структурах).
При классификации государственных служащих по объему должностных полномочий служащих разделяют по их роли в реализации функций органа по объёму полномочий в общем виде, без детализации: а) руководители; б) специалисты (основной состав); в) вспомогательный персонал.
К группе руководителей относятся руководители органов, организаций и их структурных подразделений, их штатные заместители. В их задачи входит непосредственное осуществление функций данного органа (организации).
К группе специалистов (основному составу - как по численности, так и по роли в реализации функций органа) относятся служащие, которые реализуют функции и соответствующие полномочия лично и непосредственно: инженеры, техники, преподаватели, врачи, работники учётно-бухгалтерских подразделений и т.д.
К группе вспомогательного персонала относятся служащие, которые непосредственно не осуществляют функций и полномочий данного органа, но создают условия для нормальной работы двух вышеназванных групп. Это секретари, работники делопроизводства и другие служащие.
Продолжением классификации служащих по объёму должностных полномочий является их разделение по признаку обладания в рамках должностных полномочий полномочиями распорядительного характера. По этому критерию служащие должны быть разделены на две группы: 1) служащие, наделённые полномочиями распорядительного свойства, то есть полномочиями давать распоряжения, приказы, принимать нормативные акты и т.д.; 2) служащие, таковыми полномочиями не наделённые.
К первой группе в этом случае относятся руководители предприятий и учреждений и структурных подразделений в них, работники милиции и другие. В литературе и текущем законодательстве все эти служащие именуются должностными лицами.
ФЗ «Об основах государственной службы в РФ» классифицирует государственных служащих по видам государственной службы в соответствии с конституционно-правовым принципом разделения властей на: государственных служащих исполнительной власти, государственных служащих судебной власти.
2. ПРАВОВОЕ обеспечение гОСУДАРСТВЕННОй службы
В Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" предусмотрено, что в целях создания целостной системы государственной службы необходимо законодательное закрепление ее единых правовых основ. Необходимо разработать и принять приоритетные федеральные законы и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе. Эти акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих.
В Указе Президента РФ от 19 ноября 2002 г. №1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)"[9] (далее - Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г.) предусмотрено, что одним из главных направлений реформирования государственной службы Российской Федерации является создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации. Разделяю мнение тех, кто утверждает, что иные направления реформирования тесно связаны и, в конечном счете, зависят от того, какой будет нормативно-правовая база государственной службы.[10]
Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" (далее - Федеральная программа) подчеркивает необходимость решения следующих проблем правового обеспечения государственной службы:
- наличие пробелов и противоречий в законодательстве Российской Федерации о государственной службе, в том числе противоречий между соответствующими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и федеральными нормативными правовыми актами;
- несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;
- неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы.
Как справедливо отмечает В.П. Иванов, Федеральная программа была утверждена во исполнение идей реформы государственной службы, которые были отражены в ежегодных Посланиях Президента России Федеральному Собранию, начиная с 1997 г., в Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, которая была утверждена Президентом РФ 15 августа 2001 г. (далее - Концепция) и Плане первоочередных мероприятий по ее реализации.[11] Концепцию следует одновременно рассматривать как модель правового регулирования государственной службы, в которой определены основные правовые формы, главный смысл материальных и процессуальных норм будущего законодательства о государственной службе.[12]
В Федеральной программе в качестве одного из основных направлений для реализации конкретных мероприятий предусмотрено совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы по вопросам реформирования государственной службы. Вопросы совершенствования правовой базы государственной службы были актуальны и ранее.[13] Они и сейчас волнуют разных представителей гражданского общества (и политиков, и законодателей, и тех, кто непосредственно применяют соответствующие правовые нормы, и ученых, и т.д.).[14] Автор также ранее исследовал некоторые проблемы правового обеспечения государственной службы, в том числе государственной службы субъектов Российской Федерации[15]. Однако многие проблемы продолжают оставаться актуальными и в настоящее время. Возникли новые проблемы, которые требуют дальнейшего осмысления. Некоторые из них рассматриваются в настоящей публикации.
Сложность современного этапа исследования правовой основы государственной службы обусловлена ее начальным этапом реформирования. Перечень мероприятий, в том числе направленных на совершенствование нормативно-правовой базы, на разработку и принятие новых федеральных законов и иных нормативных правовых актов на 2003-2005 годы, предусмотрен в Приложении к Федеральной программе, и сделаны только первые шаги по их осуществлению.
К числу ведущих положений Концепции относят идею формирования единой системы государственной службы Российской Федерации. В Федеральной программе предусмотрено, что в целях создания целостной системы государственной службы необходимо законодательное закрепление ее единых правовых основ. Необходимо разработать и принять приоритетные федеральные законы и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы Российской Федерации, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе. Эти акты должны обеспечить единый подход к правовому регулированию и организации государственной и муниципальной службы, совершенствованию системы оплаты труда государственных и муниципальных служащих.