В ФЗ от 31 июля 1995 г. ранее было предусмотрено, что "Государственная служба включает в себя:
1. федеральную государственную службу, находящуюся в ведении Российской Федерации;
2. государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении" (выделено авт.) (п. 3. ст. 2).
Данное положение дало основание некоторым субъектам РФ полагать, что правовое регулирование государственной службы - предмет исключительного ведения субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ), по которому они осуществляют собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ).[25] Как уже отмечалось ранее, данное положение ФЗ от 31 июля 1995 г. отменено ФЗ от 25 мая 2003 г. Более того, согласно ФЗ от 25 мая 2003 г., предусмотрено, что: "…правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации" (п.4 ст. 2), "правовое положение (статус) федерального государственного служащего и государственного гражданского[26] служащего субъекта РФ… устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы" (выделено авт.) (п.4. ст. 10).
Однако это учли не все субъекты РФ. Так, в программе Ямало-Ненецкого автономного округа (раздел 1 "Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программными методами") предусмотрено, что "в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Уставом (Основным законом) Ямало-Ненецкого автономного округа государственная служба Ямало-Ненецкого автономного округа является предметом ведения и полномочий Ямало-Ненецкого автономного округа". А это, безусловно, связано и с направлением совершенствования правовой базы, с перечнем и реализацией конкретных мероприятий.
Безусловно, в вышеназванных нормах ФЗ от 31 мая 2003 г. сделана попытка решить на законодательном уровне рассматриваемую проблему. Исходя из анализа данных норм, в предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации; к полномочиям Российской Федерации относится правовое регулирование правового положения государственного служащего субъектов Российской Федерации. Последнее положение важно с точки зрения реализации конституционных норм применительно к государственному служащему - гражданину РФ, согласно которым регулирование и защита прав гражданина, а также их ограничение - предмет ведения Российской Федерации (п. "в" ст. 71, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ), по которому принимаются федеральные законы (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Однако, поскольку этот вопрос связан с определением соответствующих полномочий в предмете совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, представляется, что это положение, предусмотренное в ст. 10"Государственные служащие" (п. 4) ФЗ от 31 мая 2003 г., должно содержаться в ст. 2 "Система государственной службы" (п. 4).
Далее, к полномочиям Российской Федерации в данном предмете совместного ведения следует отнести и правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов РФ, как соответствующую профессиональную деятельность: ее понятие, принципы и т.д. Далее ФЗ от 3 мая 2003 г. об этом говорит, например, в статье 3, 5 и т.д., однако в п. 4 ст. 4 данного закона это не предусмотрено.
Представляется, что на практике, в ходе законотворческой деятельности субъектов РФ возникнут вопросы, связанные с определением содержания понятия "организация государственной службы субъекта Российской Федерации" - предмет ведения субъекта Российской Федерации, по которому, согласно ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, он будет осуществлять собственное правовое регулирование. По Концепции (раздел VI "Основы организации государственной службы"), "организация государственной службы включает в себя систему должностей государственной службы, в том числе их распределение по категориям и группам, квалификационные требования к государственным служащим, реестры должностей государственной службы, должностные (служебные) регламенты".
К сожалению, законодатель не дает соответствующего определения в указанном ранее законе, только в конкретных статьях устанавливая соответствующие полномочия субъектов Российской Федерации. Так, "реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (выделено авт.) (п. 3 ст. 9). Но отнесение той или иной должности к государственной гражданской должности тесно связано с правовым статусом данного работника, а это уже предмет ведения Российской Федерации. И данная норма может повлечь проблему дискриминации государственных служащих разных субъектов Российской Федерации. Таким образом, представляется, что требуется совершенствование правовых норм, в том числе и ФЗ от 27 мая 2003 г.
3. Государственная служба в России и в мире: тенденции последних десятилетий
Не будем отвергать необходимость самой острой и жесткой критики в адрес нашей бюрократии, особенно в том, что касается коррупции и социальной эффективности. Но тем не менее, я считаю, что в целом наше чиновничество лучше, чем его общественная репутация. Это было всегда и, по-моему, остается так до сих пор. И поэтому столь модное шельмование корпуса чиновничества как главного источника общественного зла, использование его в роли козла отпущения сопоставимо по масштабам своего вреда с традиционным для нашей страны неуважительным отношением к праву. Я повторяю: чиновничество нуждается в достаточно серьезном реформировании, но делать из него козла отпущения и неадекватно, и политически безответственно, и нечестно.
Позволю себе начать с цитаты из не очень любимого мной автора, который, тем не менее, точно сформулировал мысль, имеющую прямое отношение к нашей теме. А именно: "С плохими законами, но хорошими чиновниками управление еще возможно, но с плохими чиновниками не помогут никакие законы". Это написал в своих мемуарах Отто фон Бисмарк. Тут, правда, к нему возникает некоторый вопрос: как быть с плохими нацистскими законами, которые хорошие, педантичные немецкие чиновники выполняли до конца? Но это вопрос, выходящий за пределы нашей темы, а сама по себе мысль, по-моему, очень точная. И особенно она точна и актуальна применительно к периодам, подобным нашему российскому, а именно - периодам перемен.
Мне кажется, что госслужба просто не имеет никакого права отставать от потребностей общественной жизни, тем более вот в такие периоды. И поэтому ее реформа имела и имеет по-прежнему первостепенное значение. И то обстоятельство, что реформа госслужбы не попала в число реформ так называемого первого поколения, является одной из существенных причин наших бед, неудач и сложностей. За последние пятнадцать лет худо-бедно экономическая система изменилась радикально. Политическая система, в общем, тоже достаточно серьезно изменилась. Все в этой жизни изменялось, но государственный аппарат изменился в минимальной степени.
К тому же дело не в том, что новое общественно-политическое устройство унаследовало плохой аппарат, - он был совсем не так плох. Он был, естественно, разным, но он был подготовлен и отобран и привык работать в ориентации на совершенно иного рода целевые задачи, безнадежно пытаясь максимально управлять всем возможным и невозможным.
Что касается преемственности аппарата, то сейчас она, конечно, понижается, но понижается по чисто медицинским, биологическим причинам, а не по каким-то другим. Во всяком случае, если говорить о статистике аппарата, то у нас есть огромная "яма" в интервале между шестью и пятнадцатью годами стажа. То есть, по статистике, у нас есть либо молодые чиновники, либо чиновники с очень большим стажем и не готовые к переменам.
Еще у нас существует такой довольно распространенный и традиционный, идущий еще из средневековья вид национальной охоты: стрельба по бюрократам. Она началась еще до Петра, она продолжалась все царское время, она продолжалась в советское время, она продолжается и сейчас. Формулируется она очень просто: это царь - он добрый, хороший, а вот бояре с дьяками - они плохие и злые. И отсюда все наши беды. При этом это отнюдь не бескорыстная идеология, она как бы сбрасывает значительную часть политической ответственности на кого-то другого.
Я не отвергаю необходимость самой острой и жесткой критики в адрес нашей бюрократии, особенно в том, что касается коррупции и социальной эффективности. Но тем не менее, я считаю, что в целом наше чиновничество лучше, чем его общественная репутация. Это было всегда и, по-моему, остается так до сих пор. И поэтому столь модное шельмование корпуса чиновничества как главного источника общественного зла, использование его в роли козла отпущения сопоставимо по масштабам своего вреда с традиционным для нашей страны неуважительным отношением к праву. Я повторяю: чиновничество нуждается в достаточно серьезном реформировании, но делать из него козла отпущения и неадекватно, и политически безответственно, и нечестно.
Надо сказать, что проблема государственной службы и необходимости ее изменений - это не только российская проблема. Сейчас во всем мире происходят определенные, достаточно серьезные изменения в этом направлении, и госслужба переживает не лучшие времена. И последние 20-30 лет происходит существенный пересмотр классической модели бюрократии, которая идет от небезызвестного Макса Вебера. Конечно, основные вещи, в общем-то, остаются, но очень многое модернизируется. Более того, даже идут разговоры о том, что произошла или происходит административная революция, или постбюрократическая революция. За этим стоит очень много риторических преувеличений, но, тем не менее, реальные изменения происходят.