Причины, с моей точки зрения, две. Это, во-первых, объективно новые требования, которые предъявляет жизнь и которым бюрократия, как она сложилась в 20-30-е годы прошлого века, уже не отвечает. И вторая причина - это необходимость восстановить доверие к государству, которое падает не только в России, а и в большинстве стран очень серьезно. Например, такая милая страна, как Франция - этатистская, традиционная, а уровень доверия к государству, по ряду социологических опросов, падает до 10%. К тому же этому падению сопутствует череда коррупционных скандалов.
Но так или иначе, изменения достаточно серьезные. Происходит поиск новых моделей. Он не всегда и не во всем удачен, но, тем не менее, очень активная работа в этом направлении ведется.
К чему сводятся вот эти самые новые направления перемен?
Например, в кадровом отношении можно отметить возможность расширения кадровой ротации между госслужбой и другими сферами жизни, в частности бизнесом, т.е. возможность взаимообмена кадрами.
Отсюда вытекает другой момент, а именно, ограничение роли традиционной лестницы чинов, нашей пресловутой табели о рангах. В свое время она была очень прогрессивной вещью, возможно, но то, что позитивный потенциал табели о рангах был исчерпан где-то в начале XIX века, проявлялось хотя бы в том, что каждый новый царь, который приходил в России, создавал комиссию по ликвидации табели о рангах, по реформе госслужбы. Каждый, начиная с Николая I и заканчивая Николаем II. И первое, что сделала демократическая Россия, - это ее восстановила!
Далее. Частичный пересмотр концепции аполитичной демократии, поиск нового соотношения политических и профессиональных начал в администрации. Естественно, сокращение и удешевление администрации, поскольку изменилось отношение к государству, и вопрос о том, достаточно ли мы получаем в обмен на те налоги, которые платим, стал из риторического одним из самых актуальных во время любой избирательной кампании на Западе. Далее, так называемый новый менеджеризм. Это развитие сети получастных организаций, которые выполняют на коммерческих, конкурсных началах ряд функций государственных органов. И, может быть, самое главное, как мне представляется, - это настойчивое и, естественно, встречающее сопротивление стремление сделать госслужбу более прозрачной, более открытой и более отзывчивой нуждам граждан, т.е. повернуть ее от государства к нуждам граждан. Это главная тенденция современности - тенденция развития институтов общественного контроля.
Началось все это, как ни странно, с дальнего уголка британской империи, бывшего и нынешнего содружества с Новой Зеландией, и все это быстро перешло в Англию и в Штаты. В разных формах все это существует, в разной степени удачности. Много риторики вокруг этого, несомненно, даже словесной демагогии, но тенденция несомненна. Там же, где с этим задержались, например, во Франции, последовала, как я уже говорил, во второй половине 90-х годов череда коррупционных скандалов, и в 2000 г. они ввели закон об открытости госслужбы, а в 2002-м внесли туда дополнительные исправления и уточнения.
Открытость проявляется во многих вещах. Например, в Швеции она проявляется в том, что, если чиновник вовремя не отвечает на ваш запрос, а они там классифицированы примерно по трем-четырем видам, в соответствии с количеством дней, следующих за днем X, с него просто вычитают деньги.
На секунду отвлечемся от политики, от чиновничества и перейдем к более высокому уровню политики. Российская Государственная Дума - почти что единственное учреждение в мире, где нет галереи для зрителей. Т.е. простой налогоплательщик не может придти туда и посмотреть на своего депутата. То же самое есть еще и в Андорре, поскольку они там все вместе сидят, 25 человек, и почти то же - в Венгрии. Но там это сделано не так грубо как у нас. Т.е. там есть галерея для публики, и туда может придти человек, но по приглашению своего депутата.
Возвращаясь к аппарату, приведу примере: в Англии Сити Кансел, то есть городской совет, - в любое время, пожалуйста, открыта дверь, любой человек может придти. Висит расписание заседаний разных комиссий и комитетов, и вы туда идете, сидите и слушаете. Это не значит, что вы можете там выступать. Любая комиссия может там заседать, которая, к примеру, занимается решением дорожных проблем, инфраструктуры, канализации, в общем, чего угодно. А в Англии городские советы решают очень много, т.к. Англия почти на четверть страна социалистическая, по крайней мере, даже по нашим стандартам. И любой человек может придти и слушать.
Я отнюдь не призываю к отмене мер безопасности, так как понимаю, что сейчас время в связи с терроризмом достаточно не простое, но зачастую под прикрытием мер безопасности, происходит отчуждение власти от народа.
Далее. За последние 15 лет я насчитал целых 5 этапов попыток реформирования госслужбы. Я не буду вам их перечислять, но хотел бы сказать, что ключевым этапом был, с моей точки зрения, период 1997-1998 гг., когда была сформулирована по существу концепция госслужбы. Я не буду перечислять все, что там было, назову только идеи, которые были озвучены в рамках той концепции.
Первая идея - ключевая идея впервые в России создать публичную государственную службу взамен различных моделей, скажем так, "государевой". Т.е. госслужба должна быть ориентирована не только и не столько наверх, а должна быть ориентирована к гражданам, на выполнение нужд граждан. Ведь не случайно то, что у нас это называется государственная служба, всюду называется public administration и т.д. Слова имеют определенный смысл, и публичное и государственное - это разные вещи.
Далее, идея повышения социальной эффективности госслужбы, повышения общественного престижа, потому что престиж государственной службы у нас сейчас ниже уровня моря. Есть еще такая прагматическая вещь, как необходимость сделать госаппарат более привлекательным местом для работы молодых людей. Серьезным образом, это проблема денег, но не только. Существует много высокооплачиваемых мест, которые, тем не менее, не являются высокопрестижными. Ну и, конечно же, намечалось сделать ее более экономичной.
Все это воплотилось, как ни странно, в 10 принципах - но не потому, что кто-то думал о 10-ти заповедях, просто так сложилось случайно. Эти принципы реформирования госслужбы были сформулированы и опубликованы, но в реальности никаких реформ не произошло. К сожалению, для этого был и есть целый ряд причин политического характера и других, более мелкого характера, поэтому реформирование происходит медленно, непоследовательно и, по-моему, в ряде случаев с компромиссами. Конечно, любая программа проводится с компромиссами, но тут компромиссы иногда запредельные.
Например, закон о системе государственной службы, который был принят в 2003 г., - он был достаточно содержателен, но в последний момент в президентской администрации, причем чиновником среднего уровня, был сокращен в шесть с половиной раз. И хотя закон о системе государственной службы более или менее нормальный и дает возможность развития, но, тем не менее, там, на мой взгляд, есть много возможностей для торможения, блокирования реальной реформы.
Хотел бы остановиться еще на одном. На Западе сейчас очень модная вещь - этические кодексы поведения. И к этому там очень серьезно всюду относятся. У нас к этому отношение насколько иное по понятным историческим причинам. Я считаю, что это одно из основных направлений работы органов управления госслужбы.
Идея кодексов такая. Во-первых, они не должны спускаться сверху, в форме закона. С моей точки зрения, сверху максимум, что может спускаться, это общая часть, в которую включены принципы и, может быть, отчасти то, что называется "рыба", а кодекс должен приниматься на обсуждении того коллектива, который должен будет по нему работать. Тогда это имеет, вообще говоря, какой-то смысл. И второе: должна быть инфраструктура, которая следит за их соблюдением.
И закончу я цитатой из одного странного автора. Раньше было необходимо ссылаться на Маркса и Энгельса, а сейчас ссылаются на святых отцов - к месту и не к месту. Я думаю, что я к месту сошлюсь на Блаженного Августина, который сформулировал еще в IV веке мысль, что без благоустроенного правосудия, юстиции (можно по-разному перевести) что есть государство, как не просто большая шайка разбойников? Мне кажется, что это не лишено актуальности применительно к нам.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идёт поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения. Перечисление проблем государственной службы России свидетельствует о том, что в этой области в будущем должны произойти важнейшие изменения.
Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении служебных обязанностей, во многих странах обеспечивает стабильное государственной управление и является важнейшим фактором сохранения и развития государственности.