В Российской Федерации такого рода автоматизированные системы созданы в аппарате Государственной Думы, Совета Федерации, Президента РФ, Правительства РФ, в Министерстве юстиции РФ и ЦБ, ряде других федеральных органов. Так, при Министерстве Юстиции РФ действует Научный центр правовой информации, который имеет обширный банк данных о федеральных нормативных актах, включая и ведомственные, а также об актах субъектов Федерации.[22],[23] Создан и активно разворачивает свою деятельность также и ряд коммерческих автоматизированных информационно-поисковых систем законодательства («Консультант-Плюс», «Гарант», «Кодекс» и др.).
В настоящее время информационно-поисковой системой «Консультант-Плюс» разработан единый многоуровневый классификатор нормативных актов, принимаемых правотворческими органами Российской Федерации и ее субъектов, который может быть использован во всех органах и организациях, осуществляющих учет нормативных актов. К числу его несомненных достоинств следует отнести высокий уровень детализации по большинству разделов, широкий охват регулируемых законодательством проблем, активное применение многоступенчатого дробления рубрик.[24]
Существующие информационно-поисковые системы по законодательству содержат десятки и сотни тысяч правовых информационных документов и позволяют осуществлять их поиск по различным данным: вид и заголовок правового акта, его номер и дата принятия, орган, его принявший, источник и дата официального опубликования такого акта, используемые в его тексте ключевые слова и др.
С течением времени в любой правовой системе образуется значительное число нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных «блоков» законодательства. Возможный путь преодоления такой множественности – консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой большое число нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Объединению подлежат предписания одинаковой юридической силы.
Консолидацию можно рассматривать как своеобразный вид правотворчества[25] (принимается компетентным правотворческим органом и имеет все официальные реквизиты), особенность которого заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержание правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство.
В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура будущего акта. Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт). Поэтому консолидацию, ряд авторов[26],[27], рассматривают как форму систематизации, выполняющую вспомогательную роль, не имеющую самостоятельного значения, как этап в переходе от инкорпорации к кодификации, наиболее совершенную форму инкорпорации. Однако они, по мнению А.С. Пиголкина[28], представляют собой качественно различные приёмы систематизации нормативных актов (Приложение №3).
Мировая практика принятия укрупненных актов достаточно обширна. В Великобритании, например, издаются десятки актов такого рода, объединяющих акты парламента, принятые по одному и тому же предмету регулирования за все время его существования. В конце XIX в. английский парламент принял специальный закон о консолидации статутного права. Во Франции широко используются так называемые кодексы, объединяющие нормативные предписания по аналогичному вопросу. Изданы, например, такие консолидированные акты, как Кодекс дорог общественного пользования, Кодекс сберегательных касс. Кодекс морских портов и др.
Работу по созданию качественно новой правовой системы России, существенному обновлению всех основных сфер регулирования следует проводить таким образом, чтобы в будущем не возникла проблема ликвидации множественности тождественных нормативных актов как на уровне Федерации, так и ее отдельных регионов.
Курс на консолидацию актов, имеющих силу, укрупнение законодательных блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов по одному и тому же вопросу, становится одним из приоритетных направлений упорядочения законодательства. При этом стремление к простому механическому сокращению числа нормативных актов не должно быть самоцелью. Главное — это удобство пользования нормативным материалом, четкое и конкретное определение в акте предмета регулирования.
2.2. Инкорпорация как форма систематизации законодательства.
Инкорпорация — это такая форма систематизации, когда нормативные акты определенного уровня объединяются полностью либо частично в издаваемые для широкого пользования сборники или собрания в определенном порядке. Инкорпорация представляет собой, в принципе, постоянную деятельность государственных и иных органов с целью поддерживать законодательство в действующем (контрольном) состоянии, обеспечивать его доступность и обозримость, снабжать самый широкий круг субъектов достоверной информацией о законах и иных нормативных актах в их действующей редакции. По словам Д.А. Керимова, инкорпорация – "это средство "уплотнения" законодательства"[29], так как позволяет не учитывать официально отменённые документы, исключая повторение нормативных актов.
Инкорпорация – низкий уровень систематизации и предпосылка для кодификации. В свою очередь, инкорпорация связана с учетом, поскольку базируется на определенном максимально полном фонде соответствующих актов и поисковой системе, способной обеспечить нахождение всех необходимых актов. Особенность инкорпорации состоит в том, что в нормативное содержание помещаемых в сборники актов какие-либо изменения обычно не вносятся, а, значит, и содержание правового регулирования по существу не меняется. Именно это свойство инкорпорации — сохранение неизменным содержания нормативного регулирования — отличает ее от кодификации и консолидации (Приложение №3). Вместе с тем форма изложения содержания нормативных актов претерпевает определенные, а иногда довольно существенные изменения, поскольку инкорпорация не сводится к простому воспроизведению актов в их первоначальной редакции. Обычно в сборниках действующих нормативных актов тексты таких актов печатаются с учетом последующих официальных изменений и дополнений, с указанием официальных реквизитов тех актов, которыми внесены соответствующие коррективы, убираются сведения о лицах, подписавших нормативный акт, также вносятся изменения редакционного или технического характера.
Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить по различным основаниям (Приложение №1):
1. в зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства, по субъекту, производящему систематизацию, выделяют следующие виды инкорпорации: официальная, официозная (полуофициальная) и неофициальная:
1.1.официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает или иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер, т. е. оно приравнивается к официальным источникам опубликования нормативных актов, и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности; Примером официальной инкорпорации может служить изданный в 80-х годах Свод законов РСФСР;
1.2.официозная (полуофициальная) инкорпорация — это издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами (например. Министерством Юстиции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официальный характер. Таковым было, например. Систематическое собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации в 60-х годах;
1.3. неофициальная инкорпорация осуществляется теми субъектами, которые не имеют специальных, предоставляемых правотворческим органом полномочий издавать собрания законодательства и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе (сборники по трудовому, жилищному или пенсионному законодательству, справочники для бухгалтеров, предпринимателей, учителей, военнослужащих и т. д.). Неофициальные сборники законодательства не являются официальным источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство ныне издаваемых в нашей стране сборников законодательства — это неофициальная инкорпорация. В рамках неофициальной различаются профессиональная (осуществляется лицами, обладающими специальными познаниями) и обыденная (осуществляется любыми субъектами общественных отношений) инкорпорация;